Habitação Social do Porto Maravilha: cadê?

Casas no bairro da Gamboa, região do Porto do Rio de Janeiro

Casas no bairro da Gamboa, região do Porto do Rio de Janeiro (Crédito: Observatório das Metrópoles)

O Plano de Habitação de Interesse Social (PHIS) do Porto Maravilha está praticamente vazio. Elaborado para ser uma contrapartida social ao investimento público advindo do Fundo do FGTS para a operação urbana consorciada da região portuária do Rio de Janeiro, o PHIS Porto só entregou 24 unidades habitacionais, de uma meta apresentada pela Prefeitura do Rio de cerca de 5000 unidades. Neste artigo, a pesquisadora Mariana Werneck apresenta uma análise histórica da construção da operação urbana do Porto Maravilha, os principais atores envolvidos (como OAS e Odebrecht envolvidas na Lava Jato), e o uso de recursos de fundos públicos para dar lastro e condições para a execução da chamada “revitalização urbana” no contexto de um processo de financeirização das cidades. Ao final, conclui que o retorno social é praticamente nulo, e as promessas de habitação social não saíram do papel.

A pesquisadora Mariana Werneck vem desenvolvendo pesquisas e monitorando o processo de produção social do Porto Maravilha. Em 2016 ela defendeu a dissertação “Porto Maravilha: agentes, coalizões de poder e neoliberalização”, que mostra como o projeto de revitalização da zona portuária do Rio de Janeiro se insere em um processo global de mercantilização da cidade, marcado, no caso do Porto Maravilha, por um arranjo inédito que combina parcerias público-privadas e instrumentos do mercado de capitais. Um processo que determina um novo padrão de relação entre o poder público e o setor privado, inaugurando, por um lado, um novo modelo de gestão da cidade, e, por outro, acirrando as desigualdades socioespaciais do Rio.

A operação urbana consorciada do Porto Maravilha foi uma das obras mais caras das últimas décadas, e sempre foi alvo de denúncias de esquemas de propina, mau uso do dinheiro público, falta de transparência, remoções forçadas e descumprimento da legislação ambiental. No atual contexto em que o ex-governador do Rio de Janeiro, Sérgio Cabral, e parte da sua equipe estão presos por desvio de recursos; e o estado do Rio está quebrado financeiramente, a Rede Observatório das Metrópoles entende ser oportuno investigar e avaliar as condições de todas as obras públicas relacionadas às obras preparativas para a Copa do Mundo e Jogos Olímpicos realizados na cidade.

Em razão disso, divulgamos a proposta de CPI do Porto Maravilha.

Habitação Social no Porto Maravilha: cadê?

Por Mariana Werneck

As tentativas de renovação urbana da área portuária do Rio de Janeiro já se arrastavam há pelo menos duas décadas quando a Secretaria Nacional de Programas Urbanos do recém-criado Ministério das Cidades fez do caso carioca um projeto prioritário no interior do escopo do Programa de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais, lançado em 2003. O motivo para isso estava no grande estoque de imóveis públicos com potencial de renovação em mãos de órgãos federais, o que dava ao Ministério a chance de recuperar o estoque imobiliário subutilizado dos centros urbanos e de responder ao déficit habitacional. Abria-se, assim, a possibilidade de ampliar o acesso da população, sobretudo os setores de baixa renda, a áreas mais equipadas e melhor estruturadas da cidade, fazendo valer os princípios estabelecidos no Estatuto da Cidade (lei federal 10.257, de 10 de julho de 2001).

Dessa maneira, ensaiou-se uma articulação entre o governo federal e a Prefeitura do Rio de Janeiro – que, de seu lado, trabalhava no desenvolvimento de projetos de requalificação urbana para a área portuária. As conversas levaram à assinatura, em março de 2006, de um Acordo de Cooperação Técnica entre o Executivo Federal e o município, acordo que, mal nascia, já estava fadado a ser um fracasso.

Isso porque não só o prefeito do Rio à época, César Maia, como também seu secretário de urbanismo, Alfredo Sirkis, não compareceriam na cerimônia de assinatura do acordo junto ao presidente Lula. Sirkis fora exonerado da Secretaria Municipal de Urbanismo naquele mesmo dia. Pouco depois da saia justa, a surpresa: César Maia respondeu ao Acordo com a instauração de um Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI) para que empresas privadas interessadas, isoladamente ou em consórcio, realizassem estudos de modelagem necessários à viabilização de uma concessão ou de uma parceria público-privada para a execução das intervenções projetadas na área portuária . É nesse momento que entraram em cena as empreiteiras Odebrecht, OAS e Carioca Christiani-Nielsen.

Acompanhadas da Andrade Gutierrez, que logo depois se retirava, o Consórcio Mar e Vila foi o único a responder ao PMI. O consórcio, subsidiado por um Grupo de Trabalho formado por Secretaria Municipal de Urbanismo, Secretaria Municipal da Fazenda e Instituto Pereira Passos , beneficiou-se, então, dos projetos já elaborados na prefeitura durante os anos em que Sirkis era secretário e desenvolveu seus estudos ao longo de 2007 – mesmo ano do bilhete em que o então presidente da OAS, Léo Pinheiro, revelava seu lobby junto aos governos Estadual e Federal para tirar a revitalização da área portuária do Rio de papel: “o governador e o presidente da República não só tomaram conhecimento como já desencadearam ações de apoio ao projeto” . Já naquela época, o consórcio propunha uma modelagem econômico-financeira alicerçada em um fundo de investimento imobiliário e na emissão de Certificados de Potencial Adicional de Construção (CEPACs) sob o controle de uma Sociedade de Propósito Específico (SPE) sem participação do governo federal, como comprova o relatório produzido pelo Grupo de Trabalho e publicado no Diário Oficial do Município em janeiro de 2008. Seria necessário, contudo, esperar mais um ano para que a aliança política PT-PMDB se completasse, o que ocorreu com a entrada de Eduardo Paes na Prefeitura do Rio de Janeiro em 2009.

A DISPUTA DE PROJETOS: VENCEM AS EMPREITEIRAS

Tão logo assumiu o município, Paes tornou a revitalização agenda prioritária de governo: reabriu o canal de diálogo com o Ministério das Cidades e confiou a Felipe Góes – homem de negócios que passou a acumular a Secretaria Extraordinária de Desenvolvimento, criada sob medida para ele, as presidências do IPP e do Conselho Municipal de Desenvolvimento Econômico – o papel de interlocutor junto ao governo federal e ao setor empresarial.

Logo depois, no entanto, o prefeito retomou o PMI de César Maia, e as empreiteiras do Consórcio Mar e Vila ganharam assento na mesa de negociação com o Ministério das Cidades, colocando em tensão o caráter do projeto de revitalização . De um lado, as empreiteiras defendiam o repasse de terras públicas para a prefeitura e a incorporação imobiliária nas mãos do mercado imobiliário privado. De outro, o Ministério das Cidades insistia na criação de um consórcio público com participação dos três entes, mantendo sob domínio público o controle dos projetos, das decisões urbanísticas e, sobretudo, dos terrenos, de modo a priorizar a habitação social. Ocorreu o contrário.

Em seis meses, Paes logrou lançar oficialmente o projeto de revitalização, agora batizado de Porto Maravilha, na presença do governador e do presidente da República, dentre uma longa lista de representantes de entidades públicas e privadas. Ali encaminhou, em caráter de urgência, três projetos de lei oriundos da modelagem institucional proposta na PMI para a Câmara Municipal. Mais cinco meses e os projetos foram aprovados, instituindo legalmente a Operação Urbana Consorciada da Região do Porto do Rio (lei complementar 101, de 23 de novembro de 2009) e a Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto (CDURP), sociedade de economia mista criada para promover o desenvolvimento da zona portuária do Rio (lei complementar 102, de 23 de novembro de 2009). Nesse meio tempo, a proposta do consórcio público, a despeito de pareceres técnicos favoráveis, foi abandonada e o Ministério das Cidades retirado do processo, dando lugar à Casa Civil da Presidência e à Secretaria de Patrimônio da União na interlocução do governo federal junto ao município .

Amparadas pelo PMI, as empreiteiras ainda participaram da construção do edital da Parceria Público-Privada do Porto Maravilha, que posteriormente venceram como Consórcio Porto Novo após disputar com a Queiroz Galvão – desabilitada a participar da concorrência por deixar de apresentar um simples laudo de visita técnica . Na outra frente, arregimentou-se a participação dos recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) por meio da Caixa Econômica Federal (CEF), o que levou o Fundo a se comprometer com todos os gastos da PPP, quase R$ 8 bilhões, em troca dos CEPACs e dos terrenos públicos da região.

Sem prever qualquer vinculação financeira – fosse do orçamento municipal, fosse de percentual de venda dos CEPACs – à habitação social, a lei 101/2009 deixou diretrizes suas — como o atendimento econômico-social da população afetada pela operação urbana e o adequado aproveitamento dos vazios urbanos — em branco. Mais ainda, inicia-se em 2009 uma série de despejos violentos, executados pela prefeitura, de ocupações bem estabelecidas na parte plana da zona portuária.

DESPEJOS. Assim foi com Casarão Azul (2006-2009), Flor do Asfalto (2006-2011), Zumbi dos Palmares (2005-2011), Machado de Assis (2008-2012) e Quilombo das Guerreiras (2007-2014), totalizando mais de 400 famílias removidas . Em função do projeto de reurbanização de favelas Morar Carioca, já se contabilizavam, por sua vez, 196 famílias removidas na Providência em 2013 , às quais se somaram pelo menos 30 famílias da favela Pedra Lisa, removidas em 2014.

Diante disso, as únicas unidades de habitação social em construção desde o início do Porto Maravilha resumem-se às 116 unidades na Rua Nabuco de Freitas. Projetadas com recursos do programa federal Minha Casa, Minha Vida, apenas 24 unidades foram entregues até hoje. Em dezembro de 2014, o então presidente da CDURP, Alberto Silva, destacava como ação mais relevante o apoio institucional a dois projetos de moradia popular – Quilombo da Gamboa, organizado pela Central de Movimentos Populares (CMP) e pela União Nacional por Moradia Popular (UNMP), e  Mariana Criola, coordenado pelo Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM) – que remontam a uma negociação dos movimentos de moradia junto à Superintendência de Patrimônio da União do  Estado do Rio de Janeiro (SPU-RJ) de 2008 – sendo assim, anterior à operação urbana.

NOVO APORTE DO FGTS E A EXIGÊNCIA DO PHIS PORTO MARAVILHA

Desenhada a participação do FGTS na operação, o fundo adquiriu em lote único os CEPACs da operação urbana em março de 2011, injetando R$ 3,5 bilhões como pontapé inicial. A CEF esperava, então, que a valorização dos CEPACs – e também dos terrenos públicos – garantisse os R$ 4,5 bilhões restantes, o que não aconteceu. Era necessário um novo aporte do FGTS, no valor de R$ 1,5 bilhão, para equilibrar as contas.

O aporte não poderia ser feito, no entanto, sem o cumprimento de algumas contrapartidas. Isso porque o Conselho Curador do FGTS, preocupado com os seus investimentos, encomendou ao Ministério das Cidades diretrizes e exigibilidades no uso de recursos do Fundo em operações urbanas. A exigências elencadas na Instrução Normativa 33, de 17 de dezembro de 2014, não poderiam ser aplicadas ao Porto Maravilha, a ela anterior, não fosse um capítulo de disposições transitórias, no qual a equipe técnica do Ministério conseguiu incluir a elaboração de um Plano de Habitação de Interesse Social (PHIS), produzido de forma participativa.

Em resposta, a prefeitura do Rio de Janeiro apresentou o PHIS Porto Maravilha entre junho e agosto de 2015, após um ciclo de quatro reuniões públicas e uma Conferência – uma exigência de movimentos de moradia e de setores da universidade. Aprovado sob a condição de o governo municipal apresentar um cronograma de execução e a designação das fontes orçamentárias em seis meses, o Plano dividia-se em cinco eixos: (a) produção habitacional; (b) provisão de equipamentos e inclusão socioprodutiva; (c) locação social; (d) melhoria habitacional e assistência técnica; e (e) criação e regularização fundiária de Áreas de Especial Interesse Social (AEIS). A eles, acresceu-se um sexto eixo, em resposta às observações feitas pelo Ministério das Cidades por meio de nota técnica de 2015: monitoramento do PHIS . Dentre os compromissos estabelecidos, elencaram-se:

(a) a produção de pelo menos 10 mil unidades habitacionais (5 mil unidades garantidas pelo detalhamento do plano mais 5 mil unidades estabelecidas como meta a ser alcançada ao longo de sua implementação);

(b) levantamento fundiário dos imóveis públicos (municipais, estaduais e federais), além daqueles passíveis de desapropriação na área portuária e na área central para a produção de habitação social;

(c) a oferta de pelo menos 1.500 imóveis residenciais e 250 imóveis comerciais para aluguel, no âmbito do programa de Locação Social;

(d) reforma, ampliação e recuperação de aproximadamente 2.500 residências de famílias de baixa renda;

(e) consolidação do plano de urbanização do Morro da Providência, além da elaboração e implementação de outros dois planos de urbanização para as favelas Pedra Lisa e São Diogo/Moreira Pinto, e

(f) criação de AEIS de vazios, gravando a destinação de terrenos públicos vazios para o uso residencial de interesse social.

Os prazos determinados às ações imediatas do PHIS Porto foram todos desrespeitados, e, quase dois anos após seu lançamento, o plano não apresenta qualquer resultado. O que, de fato, ocorreu foi o encaminhamento de um “pacote de leis antigentrificação”, denominado pelo prefeito Programa Carioca Legal. Sete dos projetos de lei eram nominalmente aplicáveis à área portuária e instituiriam a base legal do plano, mas ficaram emperrados na Câmara Municipal.

Dentre eles, um controvertido projeto de lei para Locação Social (PL 1445/2015), que, mais uma vez, sinaliza para utilização de instrumentos de mercado de capitais, como fundos de investimento imobiliário, supostamente compatíveis aos benefícios sociais.  No plano local, a saída de Carlos Portinho por articulações eleitorais entre PSD e PMDB da Secretaria Municipal de Habitação, pasta que ocupava à época da feitura do PHIS Porto, afetou a implementação do plano – o qual, não é necessário dizer, nunca foi prioritário na gestão de Paes, apesar de suas costumeiras jogadas de marketing; mais grave, sobretudo, podem ter sido as recomposições dentro da própria aliança PT-PMDB, às vésperas da crise institucional que derrubaria a presidente Dilma Rousseff em 2016.

CONTROVÉRSIAS NO PHIS PORTO E A NOVA CONJUNTURA

O PHIS Porto buscou incorporar as propostas formuladas ao longo das reuniões temáticas de discussão do plano e, mesmo, da Conferência que se realizou em agosto de 2015. Apesar disso, o documento possui lacunas importantes e soluções controversas.

Um dos grandes problemas está em seu diagnóstico, que tem como única referência temporal o ano-base de 2010 por trabalhar com dados do último Censo. Dessa maneira, não é possível captar as transformações ocorridas na área portuária desde a implementação do Porto Maravilha, como o esvaziamento populacional decorrente das intervenções urbanas e dos processos de remoção deflagrados. A ausência de qualquer menção aos cortiços, alternativa habitacional tradicional da região, também sinalizava uma grande discrepância. Isso contribuiu para a consolidação de uma demanda habitacional de apenas 3.000 unidades, subdimensionando em muito as necessidades habitacionais atuais – que deveriam incluir, pelo menos, cerca de 1.100 pessoas habitando em 54 cortiços, como aponta levantamento realizado pelo Observatório das Metrópoles. Além disso, a restrição à demanda atual parece ser insuficiente para impedir transformações no perfil de moradores da área portuária no futuro, uma vez que a projeção, segundo dados da própria prefeitura, é de 100 mil moradores em 10 anos contra 30 mil habitantes em 2010.

Mesmo a meta de 5.000 unidades habitacionais apresenta um descompasso no PHIS Porto, uma vez que o levantamento fundiário realizado para o documento permite apenas a provisão de 3.721 unidades. E nem todas estão localizadas dentro do perímetro da operação urbana: 1.786 unidades habitacionais, quase 50%, estão localizadas nas Áreas de Proteção do Ambiente Cultural (APAC) do Corredor Cultural, Cruz Vermelha, Catumbi e Cidade Nova. As 1.935 unidades habitacionais restantes estão contidas na APAC dos bairros da Saúde, Gamboa e Santo Cristo, a APAC SAGAS. O número de HIS localizadas dentro da operação urbana fica, portanto, abaixo da indicação de 3.000 unidades previstas inicialmente pelo diagnóstico – nenhuma delas localizada nos setores dotados de potencial construtivo, que continuam reservados aos interesses do mercado.

Não há, ademais, indicação de estratégias diversas para a viabilização das ações previstas no PHIS Porto, nem mesmo estudos de cenário – o que recai sobre as fontes de recursos. Como aponta outra nota técnica do Ministério das Cidades, há, no PHIS Porto, uma forte vinculação ao financiamento do programa Minha Casa, Minha Vida . Com a retenção de recursos do programa após a inflexão do governo Temer, dificilmente será possível cumprir os compromissos elencados no plano – ainda que, da maneira como colocados, eles sejam insuficientes quando comparados às metas iniciais do Programa de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais.

Todavia, outras fontes de recursos, ao que parece, não vêm sendo acionadas. É o caso da lei complementar 156, de 06 julho de 2015, que prevê contrapartidas ao incorporador, sob a forma de recursos financeiros ou doação de terreno, para a construção de empreendimentos com área total edificável superior a 10 mil m². Mesmo que a crise econômica tenha repercutido sobre o setor imobiliário, o mercado do Rio de Janeiro não ficou congelado nos últimos anos. Onde estão esses recursos? Mais ainda, se antes não era possível gravar a aplicação de porcentual dos CEPACs em habitação social, a nova leva de títulos nas mãos da prefeitura, que vem recomprando os papeis desde julho de 2016, deve agora ter destinação obrigatória para a execução do plano.

O novo governo, no entanto, ainda não se posicionou frente os compromissos assumidos no PHIS Porto. Com o retorno de Portinho à agora Subsecretaria Municipal de Habitação, espera-se que sua execução ganhe mais celeridade e tenha maior transparência, com a instituição de instância de monitoramento que tenha participação ampliada da sociedade civil. Passados mais de 100 dias da gestão Crivella, o único projeto voltado a cuidar das pessoas na zona portuária é o Cimento Social no Morro da Providência.

¹ Por meio do decreto 26.852, de 08 de agosto de 2006.

²Por meio do decreto 26.866, de 09 de agosto de 2006.

³CARAZZAI, Estelita Hass; CARVALHO, Mario Cesar. Empreiteiro relata lobby para fazer obra no porto do Rio. Folha de São Paulo, São Paulo, 07 dez. 2014. Disponível em: <http://m.folha.uol.com.br/poder/2014 /12/1558759-empreiteiro-relata-lobby-para-fazer-obra-no-porto-do-rio.shtml>.  Acesso em: 16 maio 2017.

4WERNECK, Mariana. Porto Maravilha: agentes, coalizões de poder e neoliberalização no Rio de Janeiro. Dissertação. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, UFRJ, 2016.

Ibid.

CDURP. Relatório trimestral de atividades. jan-mar 2010. Disponível em: <http://portomaravilha.com. br/conteudo/relatorios/2010/Relatorio%20jan-mar20 10.pdf> Acesso em: 30 nov. 2015.

7COMITÊ POPULAR DA COPA E OLIMPÍADAS DO RIO DE JANEIRO. Megaeventos e violações de direitos humanos no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: maio 2013. Disponível em: <https://comitepopulario.files.w ordpress.com /2013/05/dossie_comitepopularcoparj_2013.pdf> Acesso em 22 nov. 2015.

8COMISSÃO DE DEFESA DE DIREITOS HUMANOS E CIDADANIA (CDDHC). Relatório 2013. Rio de Janeiro, 2013. Disponível em: <http://ddh.org.br/wp-content/uploads/2014/01/relatorio2013cddh.pdf> Acesso em 22 nov. 2015.

9Nota técnica conjunta SNAPU-SNH/MCIDADES 629/2015.

10Nota técnica 16/17/GERRUA/DGRRU/SNDU-MCIDADES

 

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