Maria do Livramento Miranda Clementino¹
João Victor Rocha de Queiroz²
 Lindijane de Souza Bento Almeida³
Raquel Maria da Costa Silveira⁴
Richardson Leonardi Moura da Camara⁵
Brunno Costa do Nascimento Silva⁶

O Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste (Consórcio Nordeste) é um poderoso instrumento político e de gestão pública. O êxito da iniciativa não está somente ancorado numa crise econômica e política, forçando saídas conjuntas. Ele revela a força de ativos já conhecidos na região, tais como: uma identidade regional solidamente construída; um discurso técnico ancorado em instituições de fomento ao desenvolvimento; um Fundo Constitucional com a finalidade específica de promoção do desenvolvimento; arranjos institucionais de gestão pública, como o Fórum dos Governadores (agora copiado para o Brasil neste momento de crise econômica e social agônica) e lideranças políticas bem articuladas ao mitigar soluções para as enormes desigualdades sociais e regionais no Brasil (CLEMENTINO, 2019), ora agravadas pela crise sanitária do Coronavírus Disease 2019 (COVID-19) e pelo consequente aumento do desemprego.

A experiência brasileira com consórcios públicos de governança para a solução de problemas de interesse comum, em um país de estrutura federativa peculiar como o Brasil, não tem sido fácil. O Consórcio Nordeste é algo inédito, pois está calcado na horizontalidade das relações intergovernamentais sendo o primeiro, no Brasil, entre estados federados.

Em 2019, iniciado o governo Bolsonaro, instaurou-se uma conjuntura política adversa aos interesses da Região Nordeste. Rompendo com a prática de ações isoladas, seus governadores pactuaram a criação do Consórcio Nordeste visando o fortalecimento regional, a melhoria da prestação dos serviços públicos e a proteção e promoção dos direitos do povo nordestino, principalmente, para o desenvolvimento com justiça e inclusão social (conforme Carta dos Governadores do Nordeste publicada em 2018). Como tendência, tem-se a expectativa de mudanças de uma cultura política, antes predatória e onde prevaleciam severas disputas por investimentos entre os estados, gerando guerra fiscal, na visão retrógrada de um federalismo autárquico que precisa ser realmente discutido (de acordo com a Carta dos Governadores do Nordeste de 14 de março de 2019).

Nesse contexto, alguns fatores têm contribuído para a manutenção do Consórcio: comprometimento dos governadores, secretários e outros representantes dos estados envolvidos; incentivo à participação de grupos da sociedade civil preocupados com o desenvolvimento econômico e social da região; suporte organizacional, ideias, valores e histórico comuns (por exemplo, sobre tomada de decisão orientada por consenso); e predominância de lideranças de partidos de oposição à atual gestão do governo federal, formando um bloco aglutinador capaz de agregar outras forças políticas, como a Frente Nacional de Prefeitos e demais estados da federação.

Abordagens teóricas mais recentes sobre governança regional fazem referência a uma governança colaborativa, que envolve uma associação voluntária de organizações governamentais e não governamentais em uma área geográfica definida com o objetivo de desempenhar funções ou prestar serviços para o território em geral (NORRIS, 2001; STONE, 1989). Essa governança colaborativa envolve também um conjunto de estruturas, arranjos institucionais e sistemas de ação democrática, contemplando meios e instrumentos de política pública mobilizados por um número cada vez mais amplo de atores públicos, privados e da sociedade civil envolvidos na gestão do espaço territorial amplo, sem que haja um elemento coercivo para obrigar o cumprimento das decisões (NORRIS, 2001).

Para Ansell & Gash (2007), uma definição mais precisa do conceito de governança colaborativa deveria envolver pelo menos seis critérios importantes, encontrados na maioria das experiências analisadas pelos autores:

  1. Um fórum iniciado por agências públicas ou instituições;
  2. A existência, no fórum, de participantes não-estatais;
  3. Participantes devem estar engajados na tomada de decisão e não devem ser meramente “consultados” pelas agências;
  4. O fórum é formalmente organizado e se reúne regularmente;
  5. O fórum procura tomar decisões orientadas pelo consenso (mesmo se o consenso não for alcançado na prática);
  6. O foco da colaboração é na política pública ou na gestão pública.

Apresentado como um mecanismo inovador da gestão pública e de impulsionamento do crescimento econômico da região, o Consórcio Nordeste traz consigo a necessidade de formação de uma governança regional complexa, como modelo de governança colaborativa, pois, na maior parte dos casos, a tomada de decisão acaba envolvendo os diferentes atores e demandas particulares dos estados, o que requer um consenso entre as partes, assim como a elaboração de políticas públicas integradas e de caráter transversal.

A colaboração, concretizada via Consórcio, e iniciada antes da atual crise, vem evidenciando a proposta de Ansell e Gash (2007), como na experiência do Comitê Científico de Combate ao Coronavírus (a seguir apresentado). Diante da ausência de diretrizes nacionais para o enfrentamento à pandemia, bem como frente à dificuldade de coordenação horizontal e vertical por parte da União, o atual cenário de relações interfederativas e a preexistência do Consórcio abrem espaço para uma cooperação induzida como estratégia de enfrentamento que favorece os entes estaduais e ressalta o protagonismo das Universidades Públicas num processo de colaboração respaldado no conhecimento científico.

O alinhamento fomentado pela colaboração que caracteriza o Consórcio Nordeste já evidencia reflexos concretos. No atual contexto provocado pela pandemia da COVID-19, percebe-se a adoção de estratégias alinhadas (de curto prazo) pelos estados integrantes do Consórcio Nordeste. A partir da leitura de decretos publicados pelos nove estados nordestinos, entre 12 de março e 10 de abril de 2020, depreende-se a convergência entre as ações. Para fins de análise, consideramos duas séries temáticas de publicações das medidas.

A primeira se inicia em 12 de março de 2020, quando foi divulgada a medida inicial pelo estado de Alagoas. A segunda, por sua vez, tem início com a publicação dos decretos que intensificaram o isolamento social, sete dias depois, conjuntamente pelos estados de Alagoas, Piauí e Ceará. Na primeira série de medidas, destacam-se ações relativas a três grupos temáticos: administrativas (no âmbito estadual); suspensão de atividades e anúncio de recomendações (Figura 01).

Figura 01 – Grupos de medidas da série temática inicial. Fonte: Elaboração própria a partir de dados dos decretos estaduais, 2020.

A segunda série é marcada pela publicação de decretos que intensificaram o isolamento social. A análise denota que os estados da Região Nordeste publicaram, em um curto período (entre 19 e 21 de março de 2020), medidas semelhantes quanto ao tema, com exceção da Bahia (que publicou seu decreto em 27 de março de 2020). Nessa etapa, foram suspensas as atividades de bares, lanchonetes, restaurantes, shoppings centers, construção civil, indústria e todos os serviços e comércios entendidos como não essenciais. Ademais, os decretos têm em comum a suspensão das atividades em instituições religiosas e de lazer, com maior fiscalização em praias, lagoas, rios e espaços que provoquem aglomerações, além de maior fiscalização na operação dos sistemas de transporte, interestadual e intermunicipal. Com reivindicações posteriores à publicação desses decretos, os estados ajustavam e/ou ampliaram os serviços ditos como essenciais para a vida dos cidadãos e para os serviços de abastecimento.

Além da convergência de ações dos estados, devem ser destacadas as ações do Consórcio Nordeste (Figura 02).

Figura 02 – Linha do tempo: ações do Consórcio Nordeste no contexto de pandemia. Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Consórcio Nordeste, 2020.

Dentre elas, destaca-se a emissão do Ofício n° 06/2020 do Consórcio Nordeste ao embaixador da China no Brasil, em 18 de março de 2020, por meio do qual foi solicitado um auxílio do Governo Chinês para o envio de insumos e equipamentos necessários para combater a pandemia.

No dia 25 de março de 2020, o Consórcio publicou a sua primeira carta referente ao combate da COVID-19. O documento ressalta o interesse do Consórcio em atuar de acordo com evidências científicas, seguindo as orientações dos órgãos capacitados e especializados no que se refere à saúde pública, como a Organização Mundial de Saúde (OMS).

Atrelado a isso, em conformidade com as declarações e recomendações da OMS e visando à prevenção ao contágio, uma nova carta foi publicada pelo Consórcio no dia 27 de março de 2020, intitulada “A Favor da Vida“. Tal documento expressa a consolidação de uma frente de combate ao coronavírus no Nordeste, explicitando a coordenação do Consórcio Nordeste como um instrumento de gestão forte que busca soluções integradas. Nesse contexto, a importância das medidas de isolamento social foi reforçada, tomando-se como base a recomendação da OMS a ser seguida conjuntamente pelos governadores da região.

Outra medida de relevância adotada pelo Consórcio foi a iniciativa da compra de 600 aparelhos respiradores da China para o tratamento de pacientes infectados. O valor do contrato de aquisição era de R$ 42 milhões, com custo unitário de R$70 mil a serem divididos entre os estados da Bahia e do Ceará. Desse modo, seriam destinados 400 aparelhos ao primeiro estado, enquanto o segundo receberia 200. No entanto, a carga foi confiscada pelos Estados Unidos no Aeroporto Internacional de Miami, no dia 01 de abril de 2020. Atualmente, uma nova compra de 300 equipamentos foi anunciada, dessa vez sendo transportada da China para o Brasil passando pelo continente africano.

Ainda, destaca-se como medida inovadora do Consórcio a criação de um aplicativo, Monitora COVID-19, lançado no dia 09 de abril de 2020. O referido aplicativo foi desenvolvido pelas Secretarias Estaduais de Ciência, Tecnologia e Inovação (SECTI) e Saúde (SESAB) da Bahia, em parceria com a Fundação Estadual de Saúde da Família (FESF-SUS) e possibilita a atualização de informações, visto que a subnotificação dos casos e ocorrências da COVID-19 se apresentava como um problema frequente. O uso de indicadores consolidados se mostrou vital para o combate à pandemia, como verificado recentemente pelo Consórcio. Os dados presentes no aplicativo são vinculados ao sistema informacional do SUS e a ferramenta permite o acompanhamento do caso de cada usuário da plataforma que reporte sintomas da doença.

A criação do Comitê Científico de Combate ao Coronavírus (C4NE), em março de 2020, merece destaque. O referido comitê foi criado para auxiliar a tomada de decisão do Consórcio Nordeste e das Gestões Estaduais, no contexto de crise, embasando suas medidas em critérios científicos. Em sua composição, conta com representantes dos estados do Nordeste, assessorados por cientistas e médicos do Brasil e do exterior. A atuação se dá mediante recomendações expressas em boletins e comunicados. A Figura 03 apresenta a síntese das principais recomendações publicadas até o momento.

Figura 03 – Síntese da atuação do Comitê Científico de Combate ao Coronavírus (C4NE). Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Consórcio Nordeste, 2020.

Dentre as ações do Comitê, têm se destacado o reforço científico às medidas de isolamento social e o enfoque à necessidade de articulação de ações entre os entes federativos. Outro ponto a ser ressaltado é a criação de Subcomitês Temáticos, que discutem a criação de uma sala de situação; protocolos de assistência médica; o debate sobre equipamentos e recursos hospitalares; interação entre indústria, startups e laboratórios, além de unidades de pesquisa locais; fomento a redes de pesquisa, desenvolvimento tecnológico, fontes de recursos e novas linhas de financiamento; contatos nacionais e internacionais; virologia, vacinas e diagnóstico laboratorial; políticas públicas de intervenção (medidas econômico-sociais) e epidemiologia, modelos matemáticos e medidas de enfrentamento em formato digital.

As orientações já emanadas do Comitê são abrangentes. A amplitude dos temas tratados vai desde a assistência médica, ambulatorial e terapêutica (envolvendo o uso da Cloroquina e Hidroxicloroquina e o protocolo de compartilhamento de respiradores), até o enfoque econômico e sua relação com o combate à pandemia (a exemplo da recomendação de acordos com parques têxteis e artesãos).

A formação do Comitê e a conjunção de esforços técnicos, políticos e acadêmicos, formado por atores não-estatais, utiliza-se da capacidade latente presente nas universidades brasileiras, como instrumento para o enfrentamento da crise. Ao unir esforços com a ciência, a criação do Comitê permite a ampliação do potencial da política de enfrentamento à COVID-19, na medida em que os instrumentos de gestão e soluções passam a ser compartilhados, permitindo, igualmente, a superação das práticas de gestão inefetivas, visto que as alternativas já existentes poderão ser reformuladas ou abandonadas em nome dos novos instrumentos que passam a ser inseridos no repertório de ações de cada estado.

O atual momento tem demonstrado que as Universidades, Escolas de Governo e outras instituições de pesquisa científica podem desempenhar um papel valioso na geração de conhecimento relevante para a governança do Consórcio no combate à pandemia e disseminação de conhecimento, a exemplo do Comitê Científico do Consórcio Nordeste. Mais especificamente, o Comitê pode contribuir para gerar e disseminar conhecimentos úteis para avaliar, criar e fortalecer outras instituições de governança colaborativas regionais. Existe, portanto, um grande potencial para que eles possam criar programas que integrem pesquisa e educação à solução de problemas relacionados à política de saúde, como a pandemia.

Essa evidência não nega o valor do Consórcio como estratégia de baixo para cima (bottom-up), pois, apesar dos custos de transação entre os estados, trata-se de uma abordagem mais eficiente e eficaz para fornecer serviços específicos a vários estados de uma região.

Além das ferramentas já lançadas, o Consórcio vem apresentando intensa capacidade de articulação. Após a nomeação, durante a crise sanitária, do novo Ministro da Saúde, Nelson Teich, no dia 16 de abril de 2020, a mobilização imediata dos governadores foi o meio encontrado para a apresentação de demandas e para a solicitação de reunião visando o planejamento de medidas voltadas ao Nordeste.

As orientações do Comitê Científico têm sido acatadas pelo Consórcio. Uma das principais, formalizada pelo Ofício n° 12/2020 (Consórcio Nordeste) enviado ao Ministério da Saúde, foi a proposta de validação de diplomas, pelas universidades públicas brasileiras, dos profissionais formados no curso de medicina no exterior, com o intuito de possibilitar a ampliação do número de profissionais médicos existentes na Região – formando a chamada Brigada Emergencial de Saúde do Nordeste (BRIGADA SUS/NE). A criação da referida Brigada foi publicada no Diário Oficial do Estado da Bahia em 28 de abril de 2020 (Resolução nº 08/2020, de 17 de abril de 2020).

A BRIGADA SUS/NE é composta por profissionais de saúde, estudantes de graduação (no último ano de formação), médicos brasileiros formados no exterior e voluntários, que atuarão na promoção, na prevenção e na assistência à saúde à população afetada pela pandemia. A resolução prevê a assinatura de Contrato de Programa específico, entre estados e destes com o Consórcio Nordeste, para viabilizar a mobilização de recursos, capacidades técnicas e infraestrutura de apoio com vistas à estruturação e implementação da BRIGADA SUS/NE. A despeito de sua criação formal, a BRIGADA SUS/NE não é consenso, visto que a proposta de revalidação feita pelo Consórcio é alvo de discordância por parte do Conselho Federal de Medicina e do próprio Governo Federal.

Todas as estratégias traçadas e efetivadas a partir do Consórcio, como o alinhamento de medidas adotadas pelos estados e a atuação do Comitê Científico, demonstram que a Região Nordeste apresenta a colaboração como ativo na guerra contra o coronavírus. Essa colaboração poderá ser grande aliada no enfrentamento de uma das maiores desvantagens desta crise sanitária: os seus impactos desigualmente distribuídos. O ineditismo do Consórcio e os ativos regionais que antes acenavam como fatores favoráveis ao êxito da iniciativa (CLEMENTINO, 2019), agora, comprovam que a colaboração é um dos principais ativos da região na gestão da crise e o Consórcio se mostra como única conjunção efetiva de esforços de mais de um ente federado para o enfrentamento da pandemia.

Diante disso, o momento evidencia as virtudes do Consórcio no real aproveitamento da modelagem da política social brasileira ancorada na Constituição Federal de 1988, que é formada, por exemplo, pelo Sistema Unificado de Saúde (SUS), pelo Cadastro Único, pelos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) – além dos bancos públicos (como a Caixa Econômica Federal) –, no socorro emergencial daqueles que perderam sua renda durante a pandemia.

Enfim, o Consórcio Nordeste transita do ineditismo ao protagonismo nesta crise. O contexto, portanto, demonstra que a Região Nordeste já dispunha de um instrumento de gestão que vinha sendo fortalecido a partir de iniciativas conjuntas. Esta é a primeira virtude do Consórcio. Nesse caso, a gestão das políticas orientada pela integração e pela colaboração se apresentou como chave para a atual crise. O alinhamento político entre os nove estados e seus governadores se apresenta como segunda virtude e coloca em bloco o papel, o entendimento e a crítica do Nordeste frente ao contexto nacional da crise e traz protagonismo ao Consórcio Nordeste, notadamente, no que diz respeito à crise do coronavírus. Contudo, muitos são os desafios e problemas enfrentados. Os esforços para enfrentar a pandemia, particularmente aqueles direcionados ao fortalecimento do SUS, estão direcionados às camadas mais pobres da população. Com efeito, o consorciamento vem permitindo o compartilhamento de recursos físicos e informação entre governos diferentes durante a pandemia, ao mesmo tempo em que cria suas próprias estruturas, que assegurem sua sustentabilidade no longo prazo e que minimizem ineficiências burocráticas.

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¹ Professora do Departamento de Políticas Públicas e do Programa de Pós-Graduação em Estudos Urbanos e Regionais (UFRN). Coordenadora do Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.

² Graduando em Gestão de Políticas Públicas (UFRN). Pesquisador do Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.

³ Professora do Departamento de Políticas Públicas e do Programa de Pós-Graduação em Estudos Urbanos e Regionais (UFRN). Pesquisadora do Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.

⁴ Professora do Departamento de Políticas Públicas (UFRN). Pesquisadora do Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.

⁵ Bolsista PNPD/CAPES do INCT Observatório das Metrópoles. Pesquisador do Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.

⁶ Gestor de Políticas Públicas. Mestrando em Ciências Sociais (UFRN). Pesquisador do Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.

REFERÊNCIAS

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