O INCT Observatório das Metrópoles e o Le Monde Diplomatique Brasil publicaram, no dia 26 de agosto, o segundo artigo da série especial “Observatório nas eleições: as Metrópoles em disputa”, dedicada a trazer a questão urbana para o centro do debate sobre os rumos do desenvolvimento brasileiro.
No texto “Por uma política habitacional que garanta o direito à cidade”, os pesquisadores da rede, Renato Pequeno (UFC), Demóstenes de Moraes (UFCG) e Adauto Cardoso (UFRJ) analisam a trajetória das políticas habitacionais no Brasil, seus avanços, limitações e desafios contemporâneos.
Os autores discutem o processo recente de reconstrução institucional das políticas urbanas e habitacionais e defendem a necessidade de uma atuação integrada entre as políticas urbana, fundiária, habitacional e ambiental. Como horizonte, propõem estratégias capazes de garantir o direito à moradia digna e efetivar o direito à cidade para a população brasileira.
A série especial reúne cinco artigos produzidos por pesquisadores do Observatório, abordando temas estratégicos para o futuro das cidades brasileiras, como desenvolvimento urbano, habitação, saneamento, mobilidade e adaptação climática. Ao longo das próximas semanas, o debate também é ampliado pelos Núcleos Regionais da rede, com artigos e análises voltadas às diferentes realidades territoriais do país.
Confira na íntegra o artigo originalmente publicado no Le Monde Diplomatique Brasil:
Por uma política habitacional que garanta o direito à cidade
Por Renato Pequeno, Demóstenes de Moraes e Adauto Cardoso*
Primeiras tentativas de enfrentamento da questão habitacional
Ao longo do processo de urbanização brasileira, a questão da moradia se coloca como um dos principais desafios, tendo em vista que o acesso à terra foi estruturalmente condicionado pela herança escravista, pelas desigualdades e injustiças sociais, pelas leis e pela aceleração com que se deram os fluxos migratórios do campo para as cidades, transformando em poucas décadas o Brasil em um país predominantemente urbano e metropolitano.
Se a provisão habitacional pública a partir da Fundação da Casa Popular (1946) foi muito limitada, com a criação do Sistema Financeiro de Habitação (SFH) e do Banco Nacional de Habitação (BNH) na ditadura militar, a política habitacional foi ampliada, voltando-se para atender não apenas ao déficit e à crescente demanda habitacional, como também para dinamizar a economia, seja por meio de investimentos públicos na indústria da construção civil e em grandes obras de infraestrutura urbana. Além dos empregos gerados, o sonho e a ideologia da casa própria foram fortalecidos nesse contexto. Ainda no âmbito desta política, no final dos anos 1970, foram criados programas federais alternativos à provisão, referentes à oferta de lotes urbanizados e materiais de construções e, também, de urbanização de favelas como o Promorar, mas com alcance limitado.
Após o chamado milagre econômico brasileiro, a crise financeira que assolou o país levou à extinção do BNH, agravando os problemas urbanos que se disseminaram pelas cidades em suas diferentes regiões, notadamente nas metrópoles. O atendimento à demanda de interesse social a partir da atuação do BNH, por meio da construção de conjuntos periféricos foi insuficiente e seletivo, levando a um acelerado processo de favelização nas capitais, por meio de ocupações de terras públicas e privadas, por vezes em situação de risco ambiental. Ao mesmo tempo, essa atuação garantiu recursos para atender a grupos com maior poder aquisitivo, promoveu crescente especulação imobiliária, revelada por meio de vazios urbanos, ampliando o histórico processo de segregação residencial dos mais ricos, característico do processo de urbanização brasileiro.
A partir dessa realidade, a elaboração de uma política urbana voltada para o enfrentamento de disparidades socioespaciais nas condições de moradia já vinha sendo tema central do Movimento Nacional da Reforma Urbana (MNRU), ganhando força a partir da promulgação da Constituição de 1988. Com a extinção do BNH e na ausência de uma política nacional de habitação, restou a iniciativa das administrações locais, com recursos próprios, o que limitou enormemente o enfrentamento dos problemas em escala nacional. Destaque, porém, para algumas gestões democráticas e populares que realizaram políticas exemplares, viabilizando práticas de cogestão da produção da moradia e de urbanização de favelas, assim como inovando na criação de instrumentos de inclusão territorial associando as políticas urbana e habitacional.
O que foi feito desde a criação do Ministério das Cidades?
Somente no início do século XXI, após a aprovação do Estatuto da Cidade e com a criação do Ministério das Cidades, ganhou corpo a formulação da política urbana e habitacional voltada para o combate às desigualdades, evidenciando-se um quadro bastante disputado na elaboração dos planos diretores participativos. Destaque para as ações atreladas ao desenvolvimento institucional, ao apoio à elaboração de políticas setoriais locais e de programas especiais, trazendo à tona uma série de iniciativas de provisão habitacional e urbanização de favelas.
Entretanto, diante da necessidade de adoção de medidas anticíclicas frente à crise financeira mundial, e das pressões dos setores da incorporação imobiliária e da construção civil, o Governo Federal lançou o Programa de Aceleração de Crescimento – Urbanização de Assentamentos Precários (PAC-UAP) e o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), que por um lado, permitiu a ampliação significativa dos recursos investidos em programas habitacionais em todo o território nacional e que, por outro lado, acabou por reproduzir problemas do passado e levando a uma dissociação das políticas urbana, fundiária e habitacional.
Inicialmente, o desenho da política habitacional previa a contratação de pequenos conjuntos, permitindo assim a sua inserção na malha urbana, mas logo houve uma modificação no âmbito da Lei do PMCMV em 2011, ampliando-se o tamanho dos empreendimentos para 5.000 unidades habitacionais.
As intervenções em favelas tiveram mais investimentos a partir do PAC-UAP, por um lado reunindo pequenas ocupações em torno de um programa como de macrodrenagem, por outro, adotando um complexo ou uma grande favela como alvo da urbanização, complementado por remoção e reassentamento em novos conjuntos. Escala e celeridade foram aspectos cruciais nestas contratações, com administrações locais apresentando baixa capacidade de implementação do programa, ocorrendo em alguns casos investimentos públicos atendendo interesses privados.
Posteriormente, a conjuntura política que levou ao golpe parlamentar contra a presidente Dilma em 2016, associada à inflexão ultraliberal, derivou no contingenciamento de recursos para as políticas sociais, culminando, durante o governo Jair Bolsonaro, na extinção do Ministério das Cidades e no desmantelamento de seus programas e arranjos institucionais, incluindo ainda o Conselho Nacional das Cidades. Desde então, passou a predominar a implementação de grandes projetos urbanos em detrimento dos processos de planejamento. Dissociadas das políticas urbana e habitacional, estas ações mostraram-se diretamente vinculadas à financeirização do desenvolvimento urbano, fazendo uso de instrumentos urbanísticos que privilegiam o mercado e que são indutores de segregação, seja ela involuntária, seja imposta.
Neste sentido, a problemática habitacional nas cidades brasileiras passou a ganhar novos contornos. Em muitos casos, problemas outrora restritos às metrópoles, passaram a se difundir por outras frentes da urbanização brasileira. Conjuntos nas franjas periurbanas desconectados do tecido urbano sem acesso às redes de infraestrutura, obras de urbanização de favela descontinuadas convertendo-se em verdadeiras áreas de risco, uso indiscriminado da regularização fundiária por meio da lei Federal da REURB-S 13465/2017 em favelas não urbanizadas expondo as comunidades às pressões do mercado imobiliário tornaram-se recorrentes pelo Brasil afora. Instrumentos de inclusão territorial como as Zonas Especiais de Interesse Social também foram alvo de medidas perversas por parte do poder local, perdendo em alguns casos a sua função de inversão de prioridades e de aceleração das obras de urbanização, convertendo-se em instrumento protetivo ante as tentativas de remoção.
No âmbito da política urbana, os processos de revisão dos planos diretores municipais têm sido alvo de regulamentação, visando a desregulação de instrumentos urbanísticos e ambientais e atendendo a interesses de grupos vinculados ao complexo financeiro imobiliário. Mediante o desvirtuamento do sentido de instrumentos de captura da mais valia e de indução de desenvolvimento urbano, nossas cidades tornaram-se cada vez mais palco de iniquidades socioespaciais, expulsando os mais pobres para periferias desordenadas, vulneráveis e desassistidas, em situação plena de violação do direito à cidade. Todavia, estes mesmos recortes territoriais passaram a ser loci de resistência, evidenciando a necessidade de reconstrução das políticas públicas, assim como a criação de novas práticas frente às novas questões como a presença de facções e milícias, que cada vez mais atuam como novos agentes da produção do espaço.
A retomada e a reconstrução das políticas habitacionais
Desde 2023, mediante a recriação do Ministério das Cidades, as políticas urbana e habitacional passam por amplo processo de reconstrução, tendo em vista o amplo desmanche sofrido no período de 2016 a 2022.
Frente ao problema pelo qual passam as metrópoles, onde os grandes conjuntos periféricos do PMCMV sofrem as mazelas da segregação involuntária e imposta, a nova lei do Programa de 2023 trouxe novos critérios. A redução do porte dos contratos para até 350 unidades habitacionais e a limitação de no máximo dois empreendimentos contíguos, tendem a evitar a reprodução dos problemas ocorridos nas fases anteriores do programa. Além disso, foi criado um incentivo de localização que busca incentivar a produção de empreendimentos mais bem localizados. Foi também retomada a modalidade Entidades, privilegiando a cogestão na produção de novos empreendimentos.
Diante do agravamento da situação nos territórios populares, ganha destaque a instalação da Secretaria Nacional de Periferias (SNP), com especial foco nos assentamentos urbanos precários. O agravamento da favelização, revelado pelos dados do Censo do IBGE de 2022 contribui sobremaneira para evidenciar a necessidade de reconstrução das políticas urbana e habitacional, assim como de garantia de recursos para sua implementação. Destaque para a disseminação de favelas nas grandes cidades da Amazônia, nas capitais do Nordeste e nas metrópoles do Sudeste, com percentuais bastante representativos. Além disso, o adensamento nas favelas mais bem localizadas, a expansão dos assentamentos em direção às periferias, complexificam cada vez mais as condições urbanísticas, desafiando profissionais e gestores na busca por soluções que as integrem com seus respectivos entornos. O mesmo pode ser dito com relação às condições de moradia, na procura por soluções como melhorias habitacionais individualizadas, integradas às vizinhanças, que possam ser mais adequadas e menos onerosas que o reassentamento distante.
Por meio do PAC Periferia, novas urbanizações e regularizações de favela vieram a ser contratadas. Além disso, diversas intervenções que se encontravam suspensas foram retomadas, assim como algumas ações complementares. Da mesma forma, as ações do Programa Periferia Viva conduzidas pela SNP, como a elaboração de planos de ação, a contratação de melhorias habitacionais com assessoria técnica e as ações de regularização fundiária vieram a discutir e propor soluções para problemas percebidos nas primeiras fases do PAC-UAP. Destaque ainda para os planos comunitários de redução de riscos e adaptação climática. Afinal, muitas das situações de desmoronamento de encostas, solapamento de margens de risos, inundações e enchentes ocorrem com maior intensidade em favelas e comunidades urbanas.
Reflexões sobre o futuro das políticas habitacionais
Diante dessa realidade tão desigual que atinge nossas cidades, constata-se a necessidade de algumas medidas voltadas para superar a problemática habitacional, muitas das quais já foram recomendadas em outras ocasiões.
Como ponto de partida, destaque para a adoção de instrumentos que articulem as políticas urbana, fundiária, habitacional e ambiental, promovendo as funções sociais da propriedade e da cidade, garantindo, também, o direito à participação. Neste sentido, é fundamental que sejam recuperados os programas de desenvolvimento institucional para os municípios; que as políticas urbanas e habitacionais participativas tenham condições plenas de funcionamento mediante a institucionalização de conselhos como instâncias de controle social; que sejam formulados planos setoriais adequados à realidade; e que sejam garantidos fundos públicos em montante suficiente para a execução das ações.
Para tanto, faz-se necessário a adoção de políticas habitacionais multiorientadas e universais, com pleno atendimento às demandas urgentes, com garantia de maiores subsídios aos mais pobres. Ademais, é necessária a construção de bases de dados, a elaboração de cadastros, a formulação de dispositivos normativos, a transparência no acesso às informações e o estabelecimento de diálogo continuado com movimentos sociais, entidades, assessorias e demais agentes envolvidos com a questão da moradia.
*Autores: Renato Pequeno (UFC), Demóstenes de Moraes (UFCG) e Adauto Cardoso (UFRJ) são pesquisadores do INCT Observatório das Metrópoles.
