Proposta apresentada pelo Governo Federal em julho retoma elementos defendidos pela Rede Brasileira de Orçamento Participativo e pelo INCT/CNPq Observatório das Metrópoles, desde 2022, e recoloca no centro do debate a disputa democrática pelos recursos públicos e pelo modelo de democracia no país.
Por Luciano Fedozzi*
Em julho deste ano, o debate sobre a democratização do orçamento público federal ganhou um novo capítulo. O Seminário “Avanços e desafios para o Orçamento Participativo”, realizado nos dias 21 e 22 de julho, no Palácio do Planalto, em Brasília, reuniu cerca de 120 gestores públicos, pesquisadores e representantes da sociedade civil, provenientes de 22 cidades de 12 unidades da Federação, além de representantes de 19 ministérios, quatro universidades e seis conselhos. O encontro discutiu experiências municipais e estaduais, as emendas parlamentares e, sobretudo, as possibilidades de criação de uma experiência de Orçamento Participativo em escala nacional.
Participei do Seminário representando o INCT Observatório das Metrópoles, por meio do Projeto Observa-OP (Observatório dos Orçamentos Participativos), na mesa dedicada às experiências municipais e às inovações democráticas. Na ocasião, apresentei o resultado da pesquisa sobre o número de Orçamentos Participativos municipais no Brasil: sua retração quantitativa desde os anos 2000, as mudanças decorrentes da incorporação dos formatos digitais e híbridos e os novos desafios colocados pela crescente participação do Congresso Nacional na alocação dos recursos discricionários da União.
Mas a principal novidade do Seminário ocorreu no segundo dia. A Secretaria Nacional de Participação Social, vinculada à Secretaria-Geral da Presidência da República, apresentou as bases do chamado “Orçamento do Povo”, proposta de participação social no orçamento federal, cujo ciclo de implantação foi projetado entre 2026 e 2027. Segundo o desenho apresentado, o processo deverá combinar cardápios temáticos, plenárias regionais, votação popular, execução pelos ministérios e posterior prestação de contas. Representantes do Ministério do Planejamento e Orçamento e do Ministério da Fazenda participaram da apresentação, debatendo sua articulação com o PPA (Plano Plurianual), o PAC (Programa de Aceleração do Crescimento) e as limitações próprias do orçamento federal.
Trata-se de uma mudança importante. Afinal, o atual mandato presidencial chega à sua etapa final sem que tenha sido implantado o Orçamento Participativo Nacional, defendido por Lula na campanha eleitoral de 2022 e anunciado como possibilidade concreta nos primeiros anos do governo.
Uma proposta que vem de 2022
A ideia não surgiu agora. No primeiro ciclo dos governos petistas, a partir de 2003, havia a expectativa de implementação do OP também em nível nacional, já que na década anterior ocorrera a expansão desse modelo em cidades do país, a partir do sucesso de Porto Alegre. Todavia, após um breve ensaio em 2003, o OP nacional foi esquecido. Com a retomada do governo após o período autoritário de Temer-Bolsonaro, a proposta ressurgiu. Durante a transição governamental, no final de 2022, a Rede Brasileira de Orçamento Participativo (RBOP) participou dos debates sobre a reconstrução das instituições participativas desmontadas nos anos anteriores. No Seminário A Reconstrução da Participação Social no Brasil, realizado em dezembro daquele ano, uma oficina discutiu “o desafio do Orçamento Participativo nacional”, a partir de proposta elaborada pela própria RBOP.
O trabalho foi posteriormente sistematizado e, em março de 2023, a RBOP apresentou ao Governo Federal uma metodologia de Orçamento Participativo Nacional (OPN) baseada em mais de três décadas de aprendizado acumulado pelas experiências brasileiras. O Observatório das Metrópoles participou da elaboração e do debate público dessa proposta de OP (Ver FEDOZZI, Luciano. Observatório das Metrópoles. A disputa dos recursos públicos – Governo Lula erra ao não implementar o Orçamento Participativo Nacional”).
O desenho continha quatro momentos articulados ao ciclo orçamentário anual: lançamento e pactuação das regras; conferências territoriais presenciais e virtuais; apresentação, validação técnica e votação eletrônica de projetos e prioridades; e novas conferências territoriais destinadas à devolução dos resultados, prestação de contas e organização do controle social da execução.
Não se tratava apenas de realizar consultas à população. A proposta estabelecia alguns requisitos para que a experiência pudesse efetivamente ser considerada um Orçamento Participativo: incidência concreta sobre recursos orçamentários; transparência das contas públicas; compartilhamento de decisões entre Estado e sociedade; e acompanhamento público da execução das prioridades escolhidas.
Havia ainda outra escolha metodológica central: combinar participação presencial e digital. A escala nacional não poderia significar simplesmente transferir a participação para a internet. Era necessário construir territorialidade, mobilização social e espaços presenciais de debate, usando as tecnologias digitais para ampliar — e não substituir — a participação.
O PPA Participativo respondeu à primeira dúvida
Naquele momento, uma das principais objeções dizia respeito à escala. Seria possível organizar um processo participativo em um país continental, com mais de 200 milhões de habitantes e enormes desigualdades territoriais e digitais?
A experiência do PPA Participativo 2024-2027, realizada em 2023, ofereceu uma resposta empírica importante a essa questão.
O processo reuniu 27 plenárias presenciais, uma em cada unidade da Federação, com mais de 34 mil participantes, três Fóruns Interconselhos e a Plataforma Brasil Participativo. No ambiente digital foram registrados 4.087.540 acessos, 1.419.729 participantes, 1.529.826 votos e 8.254 propostas. Foi a maior experiência de participação social digital já realizada pelo Governo Federal.
Além da dimensão quantitativa, houve incidência sobre o planejamento. Das propostas submetidas à análise ministerial consideradas compatíveis com o escopo do PPA, o Governo informou que 76,5% foram incorporadas de alguma forma ao Plano, integral ou parcialmente ou ainda condicionadas à análise técnica. (Serviços e Informações do Brasil). Não há até o presente momento informações oficiais sobre a execução das demandas pelos Ministérios.
Evidentemente, o PPA Participativo não equivale a um Orçamento Participativo Nacional. Planejar programas e prioridades para quatro anos é diferente de deliberar anualmente sobre parcelas determinadas dos recursos públicos e acompanhar a sua execução. Mas a experiência demonstrou algo fundamental: a escala nacional, por si só, não inviabiliza a construção de processos participativos híbridos e massivos.
A pesquisa realizada por Luiza Jardim, da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), reforça essa conclusão, ao mesmo tempo em que identifica problemas que precisam ser corrigidos em um futuro OP: desigualdades de acesso digital, dificuldades de articulação entre as plenárias presenciais e a plataforma, baixa interação deliberativa entre os participantes e necessidade de maior capilaridade territorial. O próprio estudo recomenda maior conexão entre os mecanismos online e offline, realização de atividades descentralizadas e criação de estruturas de apoio à participação digital.
Portanto, a questão da viabilidade deixou de ser apenas hipotética. Existe hoje uma infraestrutura participativa, experiência acumulada, uma plataforma digital já testada em grande escala e conhecimento técnico sobre suas limitações e possibilidades.
Uma oportunidade que não foi aproveitada
Apesar disso, o passo seguinte não ocorreu.
Já em novembro de 2023, a Secretaria Nacional de Participação Social afirmava publicamente que os seminários promovidos naquele ano deveriam fornecer subsídios para um modelo de Orçamento Participativo Nacional a ser desenvolvido em 2024 e colocado em prática posteriormente.
Em 2024, no artigo “A disputa dos recursos públicos”, publicado em A Terra é Redonda, e também pelo Observatório das Metrópoles, chamei a atenção justamente para os custos democráticos dessa opção. Argumentei então que, ao não levar a experiência participativa do PPA para a discussão da Lei Orçamentária Anual, o Governo deixava de construir uma arena pública capaz de inserir organizações sociais e cidadãos na disputa efetiva pela destinação dos recursos da União. (Observatório das Metrópoles)
Em fevereiro de 2025 houve mais um avanço institucional. O Conselho de Participação Social da Presidência da República aprovou por aclamação uma recomendação formal para a criação do OP-BR, propondo que ele começasse naquele mesmo ano e incidisse sobre a elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2026. A resolução previa plenárias nas 27 unidades da Federação, participação digital pela Plataforma Brasil Participativo, articulação com conselhos e fóruns participativos e acompanhamento da execução orçamentária. (Serviços e Informações do Brasil)
A recomendação lembrava ainda que o próprio PPA 2024-2027 já incorporara, entre os objetivos governamentais, a implementação da participação direta da sociedade nos processos de planejamento e orçamento participativo federal.
Mesmo assim, o OP federal não foi implantado naquele ciclo.
A disputa pelos recursos se aprofundou
Enquanto a participação direta da sociedade não avançou para a elaboração anual do orçamento, aumentou substancialmente o peso das emendas parlamentares.
Na Lei Orçamentária de 2026, as emendas aprovadas somaram R$ 49,9 bilhões: R$ 26,6 bilhões em emendas individuais impositivas, R$ 11,2 bilhões em emendas de bancadas estaduais impositivas e R$ 12,1 bilhões em emendas de comissão. Para o orçamento de 2027, a estimativa apresentada pela Câmara dos Deputados chega a R$ 57,5 bilhões, montante equivalente a mais de um quarto das despesas não obrigatórias da União. (Portal da Câmara dos Deputados)
Esse fenômeno altera significativamente as relações entre Executivo e Legislativo e as formas de distribuição territorial dos recursos públicos. Um certo nível de emendas pode fazer parte das prerrogativas do Congresso para financiar políticas e investimentos relevantes publicamente discutidos nos estados. O problema democrático colocado pelo debate não é simplesmente sua existência, mas a combinação entre seu volume crescente, as dificuldades de rastreabilidade e de controle observadas em determinadas modalidades e a inexistência de canais equivalentes para que a cidadania possa participar diretamente da definição de prioridades orçamentárias.
Não por acaso, o Seminário de julho começou exatamente com uma mesa sobre “Emendas parlamentares e desigualdade social e regional”. Entre os problemas discutidos estavam a transparência das transferências, o impacto sobre o planejamento público e a necessidade de criar formas de controle social sobre a aplicação desses recursos.
É nesse quadro que se insere a segunda questão do debate sobre o OP nacional. Sua relevância não decorre apenas do valor pedagógico da participação. Trata-se de criar uma arena pública nacional para a disputa democrática dos recursos, hoje concentrada nas relações entre Executivo, Legislativo e Judiciário, e na capacidade de pressão dos atores políticos e econômicos organizados.
O que há de novo na proposta de 2026?
A proposta apresentada pela Secretaria-Geral possui vários pontos de convergência com aquela formulada pela RBOP.
Ambas preveem participação presencial e digital, territorialização do processo, articulação com o planejamento governamental, votação popular de prioridades, incidência orçamentária e mecanismos posteriores de acompanhamento e prestação de contas. Nesse sentido, existe uma continuidade substantiva entre as ideias debatidas desde 2022 e o desenho agora apresentado pelo Governo.
Há, entretanto, diferenças que deverão ser discutidas.
A metodologia da RBOP partia da possibilidade de os próprios cidadãos e organizações apresentarem projetos e demandas, posteriormente submetidos à análise de viabilidade técnica e à votação. Já o desenho apresentado em julho trabalha com a ideia de “cardápios” de opções previamente estruturadas pelo Governo, justamente para assegurar exequibilidade administrativa e orçamentária.
O próprio Seminário registrou preocupação com o risco de cardápios excessivamente fechados restringirem a autonomia dos participantes. A síntese final recomendou que esses itens expressem prioridades populares e possam ser aperfeiçoados ao longo do processo. Também foram destacados outros requisitos: presença efetiva nos territórios, parceria com municípios, formação e educação popular, comunicação pública robusta, articulação com o sistema nacional de participação e alta capacidade de execução das decisões tomadas.
Esses pontos serão decisivos. A qualidade de um Orçamento Participativo não é determinada por sua denominação, mas por seu desenho institucional: quanto do orçamento estará efetivamente submetido à participação; quem poderá propor prioridades; qual será o grau de decisão dos participantes; como serão tratados os territórios mais vulneráveis; e qual será a garantia de execução e de prestação pública de contas.
Uma agenda que permanece aberta
Quatro anos depois dos primeiros debates realizados durante a transição de 2022, a ideia do Orçamento Participativo Nacional retorna ao centro da agenda governamental. Ela retorna mais tarde do que propunham a RBOP, o Observatório das Metrópoles e o próprio Conselho de Participação Social. Mas retorna em um contexto no qual existe uma experiência nacional concreta — o PPA Participativo — e um conjunto maior de aprendizados acumulados por estados e municípios, como é o caso dos OP nos estados da Paraíba, Piauí e Maranhão, além do caso pioneiro do OP estadual no Rio Grande do Sul, em 1999-2002.
As duas questões que acompanharam esse debate desde o início estão hoje colocadas de maneira mais precisa.
Quanto à viabilidade, a experiência do PPA Participativo mostrou que o país dispõe de capacidade institucional e tecnológica para articular participação presencial e digital em escala nacional, embora as desigualdades digitais, a deliberação e a capilaridade territorial continuem exigindo aperfeiçoamentos.
Quanto à justificativa democrática, a expansão das emendas parlamentares e a crescente disputa sobre a parcela discricionária do orçamento tornam ainda mais relevante o debate sobre quais atores participam da definição dos recursos públicos e por quais procedimentos.
O desafio, portanto, já não se resume a perguntar se é possível fazer participação orçamentária em escala nacional. A questão passa a ser qual modelo de participação será construído, sobre quais recursos ele incidirá e quanto poder efetivo de decisão será compartilhado com a sociedade.
Foi precisamente esse debate que o Seminário de Brasília recolocou na agenda pública em julho de 2026.
E é nele que se decidirá se o Orçamento Participativo Nacional será apenas mais uma consulta pública ou se poderá inaugurar uma nova etapa da participação social e da cidadania ativa na gestão dos recursos públicos no Brasil, com o aprofundamento da democracia como a melhor forma de combater as crises que assolam as democracias liberais e elitistas hoje.
* Luciano Fedozzi é professor titular do Departamento de Sociologia da UFRGS, pesquisador do INCT Observatório das Metrópoles e coordenador do Observa-OP (Observatório dos Orçamentos Participativos). https://www.ufrgs.br/observaop/
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Luciano Fedozzi durante o Seminário “Avanços e desafios para o Orçamento Participativo”, realizado no Palácio do Planalto, em Brasília, nos dias 21 e 22 de julho de 2026. Foto: [Luis Felipe A. Magalhaes, UFABC].
Fontes e documentos
CÂMARA DOS DEPUTADOS. Consultoria de Orçamento. “Raio X da Lei Orçamentária 2026 após vetos presidenciais”. 2026.
CONSELHO DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Recomendação CPS nº 2, de 12 de fevereiro de 2025.
FEDOZZI, Luciano. “A disputa dos recursos públicos – Governo Lula erra ao não implementar o Orçamento Participativo Nacional”. 31 out. 2024. https://encurtador.com.br/bJmS
GOVERNO FEDERAL. Resultados da participação social no PPA 2024–2027 / Ministério do Planejamento e Orçamento.
JARDIM, Luiza. O PPA Federal 2024–2027: análise da Plataforma Brasil Participativo. Brasília: Enap, 2024. Policy Paper – Programa Cátedras Brasil.
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO / SECRETARIA-GERAL DA PRESIDÊNCIA. Dados oficiais da participação social no PPA 2024–2027.
REDE BRASILEIRA DE ORÇAMENTO PARTICIPATIVO – RBOP. Orçamento Participativo Nacional: Democratizar a democracia para reconstruir o Brasil. 24 mar. 2023.
SECRETARIA-GERAL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA; Secretaria Nacional de Participação Social. Relatório Final do Seminário Avanços e desafios para o Orçamento Participativo. Brasília, 21–22 jul. 2026.
