Juciano Martins Rodrigues¹

Entre abril e agosto deste ano, o Governo Federal desembolsou cerca de 182,3 bilhões de reais para o pagamento do auxílio emergencial, instituído pelo Congresso Nacional, através da Lei Federal nº 13.982/20. Além de aprovar o benefício, a lei definiu seus critérios de elegibilidade e, no final das contas, forçou o governo a adotar a principal medida para amenizar os efeitos econômicos e sociais da pandemia.

Os dados disponibilizados pelo Portal da Transparência mostram que, apenas no pagamento da primeira parcela, cujo ciclo praticamente se encerrou em agosto, o auxílio alcançou em torno de 67,8 milhões de pessoas. Entre os beneficiários, estão os cadastrados no Bolsa Família e no Cadastro Único, e as demais pessoas de 18 anos ou mais elegíveis para o programa emergencial, como trabalhadores informais que se enquadram nos critérios de renda e Microempreendedores Individuais. Sem dúvida, são valores muito altos, principalmente se comparados ao montante de outros benefícios correntes do governo. Entre abril e agosto de 2020, os valores dos desembolsos para o auxílio emergencial, por exemplo, são 13 vezes maiores que os valores do Bolsa Família pagos no mesmo período de 2019, que somaram R$ 13,1 bilhões.

Estudos mais aprofundados serão necessários para entender os impactos diretos e indiretos do auxílio sobre a atividade econômica e sobre a vida das famílias. O que se sabe até agora é que o auxílio amorteceu os efeitos devastadores de uma pandemia que, além de matar mais de 160 mil pessoas no Brasil, gerou muita incerteza nos agentes econômicos, resultando no fechamento de empresas e na manutenção de uma alta taxa de desemprego.

Segundo dados da pesquisa Pulso Empresa: Impacto da Covid-19 nas Empresas, realizada pelo IBGE na segunda quinzena de agosto, 33,5% das empresas em funcionamento reportaram que a pandemia teve um efeito negativo sobre seus negócios. Esse mesmo indicador chegou a 70% na primeira quinzena de junho, quando 36,4% das empresas também mencionaram que reduziram o número de funcionários.

Desde maio, segundo o IBGE, a desocupação se mantém acima dos 10%, chegando a 14,4% na semana do dia 20 a 26 de setembro, atingindo 15,3 milhões de pessoas (PNAD COVID-19). De acordo com o mesmo levantamento, nesse período, 19,7 milhões de pessoas ocupadas tiveram rendimento do trabalho menor que o normalmente recebido.

Esses efeitos atingem particularmente territórios com histórico de fragilidade social e no mercado de trabalho. O Boletim – Desigualdade nas Metrópoles, estudo coordenado pelo Observatório das Metrópoles, em parceria com a Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS) e o Observatório da Dívida Social na América Latina (RedODSAL), revelou também o crescimento da desigualdade de renda do trabalho nas metrópoles brasileiras, onde houve um aumento de 6,1% no Coeficiente de Gini, no intervalo de apenas dois trimestres.

Sem o auxílio emergencial, é provável que os efeitos da crise sobre a atividade econômica e as condições de vida provocados pela pandemia teriam sido ainda mais negativos. Há sinais de que o auxílio e outras ações seguraram a queda no consumo das famílias, como mostrou matéria do Jornal Valor Econômico, a partir de dados do IBGE. Por sua vez, dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD COVID-19 MENSAL) do IBGE, de maio deste ano, revelam que o auxílio atingiu mais de 68 milhões de domicílios no país, onde vivem 45% dos 210 milhões de habitantes. Apesar do aumento na desigualdade, os dados mostram também que os recursos repassados em maio alcançaram os estratos de renda mais baixos da população.

Neste texto, não temos como pretensão avaliar tais efeitos sobre os domicílios e a vida dos indivíduos e famílias. Buscamos tão somente apontar alguns aspectos de como esses recursos foram distribuídos no território brasileiro, jogando luz sobre o caráter persistente e multiescalar das desigualdades que ocorrem no Brasil. Dessa forma, esses apontamentos levam em conta tanto a distribuição dos recursos nos recortes territoriais mais usuais, como regiões, estados e municípios, como inclui os recortes metropolitanos para buscar entender o alcance do auxílio também nesses territórios.

Os dados foram analisados considerando os recortes a partir das regiões metropolitanas nucleadas por Arranjos Populacionais, identificados como espaços urbanos de primeiro nível, e denominadas “metrópoles” pelo estudo sobre as Regiões de Influência das Cidades (REGIC) 2018. De acordo com esse estudo do IBGE, existem 15 metrópoles no Brasil: São Paulo (Grande Metrópole Nacional), Brasília (Metrópole Nacional), Rio de Janeiro (Metrópole Nacional), Belém/PA, Belo Horizonte/MG, Curitiba/PR, Fortaleza/CE, Goiânia/GO, Porto Alegre/RS, Recife/PE, Salvador/BA, Manaus/AM, Campinas/SP, Vitória/ES e Florianópolis/SC. Incluímos na análise as regiões metropolitanas nucleadas por São Luís/MA e Natal/RN, tanto por seus portes populacionais, quanto pela importância que exercem na rede urbana regional do Nordeste. No conjunto dessas 17 metrópoles estão 83 milhões de pessoas, ou 39,1% da população brasileira.

Regiões Nordeste e Sudeste receberam mais de 70% dos recursos

Desde abril, quando foram liberados os primeiros pagamentos, as regiões que mais receberam recursos foram o Sudeste, com 66,1 bilhões, e o Nordeste, com 64,7 bilhões. Isto corresponde, respectivamente, a 36,2% e 35,5% do total dos valores desembolsados para o auxílio no Brasil até agora, somando cifras das cinco primeiras parcelas. Essas duas regiões receberam juntas 71% dos recursos despendidos até o momento.

O número de pessoas beneficiadas com pelo menos uma parcela também ficou próximo disso. Na Região Sudeste estão 38,6% dos beneficiados, enquanto no Nordeste estão 32,4% das brasileiras e brasileiros que receberam o benefício. As demais regiões participam com menos. Enquanto no Norte e Centro-Oeste estão 10,2% e 7,4%, respectivamente, no Sul estão 11,7% das pessoas contempladas com a primeira parcela.

Para fins de comparação e de forma a minimizar o efeito do tamanho populacional na percepção da distribuição dos recursos, podemos comparar a distribuição do auxílio com a participação das regiões no eleitorado do país. Ao levar em conta o peso do eleitorado, em comparação à participação das regiões no total de recursos recebidos, percebemos que, relativamente, no Nordeste, Norte e Centro-Oeste a participação no total de beneficiados tem um peso maior do que no restante do país. Nessas regiões, a participação no eleitorado chega a ser menor do que sua participação no total nacional de beneficiários, enquanto no Sul e Sudeste acontece o contrário, seus pesos no eleitorado brasileiro são maiores do que sua participação na quantidade de pessoas que receberam o auxílio.

Alcance do auxílio é maior nos estados do Norte e Nordeste

Olhando agora para os estados, os dados disponibilizados pela CGU revelam que, entre abril e agosto de 2020, São Paulo, Bahia, Minas Gerais e Rio de Janeiro foram os estados com os maiores valores recebidos. Além disso, os dez estados que mais receberam recursos foram também o destino de 73,3% de todo o auxílio pago no período analisado. O montante, obviamente, está concentrado nos estados de maior população, com isso, aparecem também no topo alguns estados de maior renda do Centro-Sul do país. No entanto, ao contrário de quando se observa apenas o valor total, os estados com os dez maiores valores per capita são exclusivamente das regiões Norte e Nordeste, reforçando o peso relativo do auxílio nesses territórios.

Para entender melhor a distribuição desses recursos a partir dos dados disponibilizados, observamos também a proporção do eleitorado com mais de 18 anos que recebeu o benefício. Entendendo esse indicador como uma forma de capturar o peso – e, de alguma maneira, o alcance – do auxílio nas regiões, estados e municípios, o total dos eleitores disponibilizados pelo TSE acaba funcionando também como um denominador populacional comum, pois se aproxima do recorte demográfico do programa. Levando em conta esse percentual, percebe-se que em 15 das 27 Unidades da Federação, a quantidade de beneficiários corresponde a mais de 50% dos eleitores. E, mais uma vez, todos esses estados estão nas regiões Nordeste e Norte, como é o caso de Roraima, onde o percentual de eleitores atendidos pela primeira parcela do auxílio chegou a quase 70%.

Em 32% dos municípios, mais da metade dos eleitores foram contemplados com o auxílio

Em relação aos municípios, a quantidade de recursos recebidos, como era de se esperar, varia muito em função do tamanho populacional. Por isso, entre aqueles que mais receberam recursos, estão também as grandes capitais do Sul e Sudeste do país. Assim, para um entendimento mais claro de como esses valores foram distribuídos na escala local, é importante observar o valor per capita e o percentual de eleitores atendidos também no nível municipal. Nesse caso, existe uma preponderância de municípios das regiões Norte e Nordeste entre aqueles que mais receberam recursos, relativamente.

Levando em consideração o percentual de eleitores que receberam o auxílio em cada município como um indicador para entender o alcance do benefício, o levantamento dos dados mostra que a maior parte dos municípios está em uma faixa entre 25% e 50% de eleitores que receberam a primeira parcela do auxílio. Dos 5.570 municípios do país, 3.490 (63,6%) estão nesse grupo. Apenas 5 municípios ficaram abaixo dos 10% de eleitores contemplados e, em outros 315, o número de pessoas contempladas com o auxílio representa entre 10% e 25% do eleitorado.

Embora não seja maioria, chama a atenção o número de municípios onde mais de 50% dos eleitores foram atendidos pelo auxílio. Considerando apenas o pagamento da primeira parcela, em 1.761 deles mais da metade dos eleitores receberam o auxílio emergencial entre maio e agosto de 2020. Isto corresponde a 32% dos municípios do país, estando, sobretudo, no Norte e, principalmente, no Nordeste. Na realidade, 86% dos municípios nessa faixa estão em uma dessas regiões, sendo que 1.202 só na Região Nordeste. A população desses municípios soma 46,5 milhões de pessoas ou mais de 80% da população da região. Já na Região Norte, nos 329 municípios onde mais de 50% dos eleitores receberam o auxílio, moram 91,3% da população. Isso se deve ao fato de muitas capitais dessas regiões figurarem nessa faixa de cobertura do auxílio. Em Manaus, onde a população supera 2,3 milhões de habitantes, 63,5% dos eleitores receberam o auxílio.

A comparação pode ser feita também a partir do tamanho populacional. Nesse caso, o percentual de eleitores atendidos pelo auxílio emergencial é muito semelhante em todas as faixas de tamanho. Sobressaem-se, sensivelmente, apenas os municípios com população entre 20 e 50 mil habitantes, onde 47,8% dos eleitores receberam pelo menos a primeira parcela do benefício.

Presença do auxílio também revela a desigualdade centro-periferia

Nas metrópoles reconhecidas pelo IBGE e nos arranjos populacionais com porte metropolitano (como a Grande São Luís e Natal), estão 37,6% de todos os contemplados com a primeira parcela do auxílio emergencial, um percentual muito próximo da participação da população dessas metrópoles no país como um todo, que é 39,1%. Considerando o valor de todas as parcelas pagas até agora, São Paulo e Rio de Janeiro encabeçam a lista daquelas que mais receberam recursos, com R$ 15,9 bilhões e R$ 11,2 bilhões, respectivamente, valores bem superiores aos registrados para outras metrópoles. No entanto, chamam a atenção os valores totais destinados às metrópoles da Região Nordeste, como Fortaleza, Recife e Salvador, que receberam entre R$ 3,8 bilhões e R$ 4,3 bilhões.

Entre os maiores valores per capita, por sua vez, predominam as metrópoles do Norte e do Nordeste, com a Grande São Luís apresentando o maior valor, R$ 1.092,00, seguida por Belém, Manaus, Fortaleza e Recife, todas com valor per capita acima de mil reais.

Manaus é entre elas a que tem o maior percentual de cobertura do eleitorado. Na metrópole nucleada pela capital do Amazonas, 63,6% dos eleitores foram contemplados com, pelo menos, a primeira parcela do auxílio, sendo a única cujo percentual supera os 60%. Como é possível perceber, os maiores percentuais estão justamente nas regiões do Norte e do Nordeste, todas com percentuais acima de 50%.

Revelando as desigualdades que ainda persistem nos espaços metropolitanos, outro aspecto importante para se observar em relação ao alcance do auxílio nas metrópoles são as diferenças entre os municípios núcleos e os municípios do seu entorno, ou como preferir, suas periferias. Em todas as 17 regiões metropolitanas o percentual de eleitores atendidos nas periferias é maior que nos núcleos, inclusive em metrópoles do Sul e do Sudeste do país. Nessas áreas, o percentual de eleitores que recebeu o auxílio é superior a 60% na Grande São Luís, em Manaus e em Belém. Além disso, nas outras periferias metropolitanas do Norte e Nordeste não há nenhum caso em que o percentual ficou abaixo de 50%.

Fora dessas regiões, chama a atenção o conjunto de municípios do entorno do núcleo das duas metrópoles do Centro-Oeste. Em Goiânia, enquanto no núcleo o percentual registrado foi de 47,3%, na periferia atingiu 53,6%. Já em Brasília, além do percentual anotado para o entorno ser ainda maior do que qualquer valor registrado para essa categoria de município na parte Centro-Sul do país, há uma grande diferença entre os dois territórios quando se trata desse indicador. No núcleo, constituído pelos limites do Distrito Federal, o percentual de eleitores atendidos está entre os menores de todas as metrópoles, 37,5%, mas, no entorno, o percentual chega a 57,8%.

Como já dito anteriormente, investigações com maior nível de detalhamento serão necessárias para compreender o impacto do auxílio sobre as condições de vida e as atividades econômicas. Talvez esses estudos devam partir da constatação de que o alcance do auxílio pode ser considerado uma medida para apontar territórios onde as carências emergenciais se revelaram de forma mais acentuada. Mais que isso, os números por trás da distribuição dos recursos emergenciais não nos deixam esquecer das enormes carências sociais presentes nos territórios, e que estão nas raízes da desigualdade estrutural que marca um país de dimensões continentais como o Brasil.

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¹ Pesquisador Colaborador no Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Pesquisador e membro do Comitê Gestor do INCT do Observatório das Metrópoles, coordenador do projeto de pesquisa “O planejamento da mobilidade e do transporte público em Regiões Metropolitanas“.