Celene Tonella¹
William Antonio Borges²
O Paraná tem hoje oito Regiões Metropolitanas (RMs): Curitiba, Maringá, Londrina, Apucarana, Campo Mourão, Cascavel, Toledo e Umuarama. O governo do estado encaminhou para a Assembleia Legislativa do Paraná o Projeto de Lei Complementar (PLC) nº 12, de setembro de 2025, que propõe a extinção de cinco RMs, mantendo as RMs de Curitiba, Maringá e Londrina, com substantivas alterações nas duas últimas.
A RM de Maringá, composta por 26 municípios, passaria a contar com apenas cinco: Maringá, Paiçandu, Sarandi, Mandaguaçu e Marialva. A RM de Londrina, de 25 municípios, compreenderia apenas os municípios de Londrina, Arapongas, Cambé, Ibiporã, Jataizinho e Rolândia. A RM de Curitiba permaneceria com a mesma formação de 29 municípios, caso o PLC seja aprovado.
O PLC define, ainda, a Agência de Assuntos Metropolitanos do Paraná (AMEP) como instância técnica para exercer a função de organização pública da Governança Interfederativa. Nos interessa discutir dois pontos da proposta do PLC:
- A representação da sociedade civil no Conselho da Unidade Territorial; e
- A composição da RM de Maringá.
Proposta do Conselho da Unidade Territorial pouco democrática
O PLC, no artigo 2º, inciso I, define a Unidade Territorial (UT) como o espaço geográfico formado pelo agrupamento de municípios limítrofes, destinado a integrar a organização, o planejamento, a gestão e a execução de Funções Públicas de Interesse Comum (FPICs). Cabe destacar que as RMs são entendidas como unidades territoriais, assim como as Aglomerações Urbanas e as Microrregiões.
Interessa a definição de UT para a compreensão da proposta de participação do referido documento. Na Subseção II – das competências do Conselho da Unidade Territorial, o artigo 19 aponta que a distribuição dos pesos dos votos de cada integrante do Conselho da Unidade Territorial deverá ser definida em seu regimento, respeitando a seguinte proporção:
I – 35% (trinta e cinco por cento) do poder de voto para o Governo do Estado do Paraná;
II – 60% (sessenta por cento) do poder de voto para os municípios integrantes da Unidade Territorial (UT);
III – 5% (cinco por cento) do poder de voto para os representantes da sociedade civil organizada (grifos dos autores).
Como se verifica, há uma baixíssima proporção de votos destinados à sociedade civil. Os gestores públicos possuem a maioria da representação e do poder de voto. A proposta se distancia muito da dinâmica conselhista consagrada no Brasil nas últimas três décadas.
Os conselhos gestores de políticas públicas definem a proporção de representação de governo e sociedade civil em 50%, ou, em muitos casos, 60% de representação da sociedade civil e 40% de gestores. O argumento central está no fato de que a representação da gestão tende a votar de forma conjunta, enquanto a sociedade civil é heterogênea e representa interesses plurais e até antagônicos.
Considerando que uma decisão democrática se estabelece em um processo decisório quando há participação da sociedade civil de modo ampliado, fica evidente que existe um problema nessa proposta de composição do Conselho da UT. Com base nas práticas conselhistas já consolidadas no Brasil, a participação da sociedade civil no Conselho Gestor das RMs paranaenses deveria ocorrer com, ao menos, 50% do poder de voto.
Foto: Rafael Macri (Prefeitura Municipal de Maringá).
Qual o desenho adequado para a RM de Maringá?
Para se pensar a composição de uma RM, há necessidade de observar como o território urbano se expressa por meio de sua funcionalidade e identificar as limitações das instâncias (ou esferas) políticas como condutoras da gestão desse território. Nos recortes metropolitanos brasileiros, fica evidente que tem havido um descompasso entre a metrópole funcional e o recorte político-institucional.
Por mais que Maringá não seja uma metrópole, mas sim uma aglomeração urbana, essa concentração urbana sustenta as credenciais que a legitimam, pelo Estatuto da Metrópole, como Região Metropolitana. Porém, o que se encontra em debate é o recorte dessa RM.
A discussão aqui proposta parte dos documentos Arranjos Populacionais do IBGE (2016) e do Estatuto da Metrópole (Lei nº 13.089/2015). A Concentração Urbana de Maringá é formada por 10 municípios integrados por fluxos pendulares e contiguidade urbana. O arranjo populacional é definido como Capital Regional B. Os municípios são: Maringá, Sarandi, Paiçandu, Marialva, Mandaguaçu, Presidente Castelo Branco, Iguaraçu, Ourizona, Floresta e Itambé. A população estimada é de aproximadamente 800 mil habitantes.
O Estatuto da Metrópole define, no artigo 2º, inciso VIII, que área metropolitana é a representação da expansão contínua da malha urbana da metrópole, conurbada pela integração dos sistemas viários, abrangendo, especialmente, áreas habitacionais, de serviços e industriais, com a presença de deslocamentos pendulares no território.
O Arranjo Populacional de Maringá reúne esses elementos da definição e chama a atenção, em especial, para o movimento pendular no território. O IBGE tem denominado “Cidade” com “C” maiúsculo como resultante de um arranjo populacional, ou seja, de uma integração urbana que ocorre, principalmente, por meio da mobilidade pendular em função do trabalho e do estudo.
Conforme o Censo de 2022, a mobilidade pendular na Concentração Urbana de Maringá, apenas em função do trabalho, é de 19,54%. Isso significa que quase 20% da população dos 10 municípios que integram a Concentração Urbana de Maringá se desloca para outro(s) município(s) da mesma concentração urbana em função do trabalho, um percentual bastante significativo, ainda mais quando comparado a outras cidades (concentrações urbanas).
Nas Concentrações Urbanas de Londrina e Curitiba, a mobilidade pendular está em 11,23% e 19,05%, respectivamente, ambas abaixo do percentual apresentado pela CU de Maringá. É importante destacar que as Concentrações Urbanas de Londrina e Curitiba compreendem um recorte menor, quanto ao número de municípios, em relação à composição da RM proposta pelo PLC aqui em discussão. Já a Concentração Urbana de Maringá apresenta o dobro de municípios em relação à proposta de recorte para a RM, conforme consta no referido projeto de lei.
Ao compararmos a mobilidade pendular na Concentração Urbana de Maringá, em função do trabalho, com as de outras Concentrações Urbanas que se constituem como as principais metrópoles brasileiras, verificamos que apenas Belo Horizonte a supera em nível de integração, com 20,77%. A CU de Maringá apresenta um percentual de integração mais elevado que o das demais, inclusive São Paulo, que registra 15,71%.
Conclui-se que esse movimento pendular do trabalho é um dos maiores do Brasil, e a nova composição da RM de Maringá proposta pelo governo do estado discrimina pequenos municípios que mantêm forte ligação com a cidade-polo (Maringá) e com os demais municípios da concentração urbana.
Atualmente, a população dos 26 municípios que integram a RM de Maringá passou de 713.650, em 2010, para 848.450, em 2022 (IBGE, 2022). Destacam-se, na região, os crescimentos de Floresta (76,33%), Mandaguaçu (69,03%), Sarandi (43%), Paiçandu (32%) e Marialva (31%).
Crescimento e decrescimento populacional na Região Metropolitana de Maringá / IBGE – Censo Demográfico (2023). Elaboração: Núcleo Maringá do Observatório das Metrópoles, 2023.
O ritmo de crescimento mais elevado ocorre nos municípios que se encontram no entorno de Maringá, todos eles integrantes da Concentração Urbana de Maringá. O principal motivo desse crescimento está na força centrípeta que o município-polo exerce em termos de investimentos, oferta de serviços e oportunidades de estudo e trabalho.
Acrescente-se a isso o fato de haver pouco estoque de moradias e preços elevados no município-polo. A tendência é a procura por imóveis no entorno. Maringá, em doze anos, teve aumento populacional menor, de 14,7%, saltando de 357.077 para 409.657 pessoas (Tonella, Marchezan e Belançon, 2023).
É pertinente destacar que, com o novo recorte proposto pelo PLC, o município de Floresta, que apresentou a maior taxa de crescimento (76,33%), seria excluído da RM de Maringá, assim como o município de Iguaraçu, com crescimento de 34,05%, acima do apresentado por Maringá.
Fonte: Tonella C. et al.
Considerações finais
A compreensão é que a redefinição da RMM é fundamental para promover a efetividade da governança metropolitana, alinhando a dinâmica territorial com as políticas públicas por meio das FPICs. Entretanto, é necessário discutir de forma ampla com os municípios e a sociedade civil, em audiências públicas, qual será a melhor proposta para essa redefinição.
Argumentamos e demonstramos que o melhor desenho para a Região Metropolitana de Maringá é a atual Concentração Urbana, composta por dez municípios, entendendo, inclusive, que se trata de um recorte tratado pelo IBGE como um arranjo populacional que se expressa como Cidade com “C” maiúsculo, expandindo o conceito de cidade e dimensionando-o em uma escala metropolitana.
Outro elemento que necessita de revisão no PLC é a composição do Conselho da Unidade Territorial, notadamente no que se refere à baixa representação da sociedade civil. Diversos documentos e práticas apontam o deslocamento da governança urbana do foco do Estado para formas híbridas de coordenação, envolvendo atores públicos, privados e comunitários. Nesse sentido, a governança interfederativa preconizada pelo Estatuto da Metrópole aproxima-se da concepção de “governança em rede”, na qual o poder é distribuído e negociado entre múltiplos agentes, o que demandaria uma participação ampliada da sociedade civil.
¹ Universidade Estadual de Maringá. Professora da Pós-Graduação em Políticas Públicas e Pós-Graduação em Ciências Sociais. Vice coordenadora do Núcleo Maringá do INCT Observatório das Metrópoles.
² Universidade Estadual de Maringá. Professor do Departamento de Administração e dos Programas de Pós-Graduação em Administração e de Políticas Públicas. Pesquisador do Núcleo Maringá do INCT Observatório das Metrópoles.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015. Institui o Estatuto da Metrópole. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13089.htm. Acesso em: 16 out. 2025.
TONELLA, C. et al. Censo 2022 revela aumento de quase 20% na população da Região Metropolitana de Maringá. Observatório das Metrópoles, Boletim Semanal nº 806, 2023. Disponível em: https://www.observatoriodasmetropoles.net.br/boletins/censo-2022-revela-aumento-de-quase-20-na-populacao-da-regiao-metropolitana-de-maringa/. Acesso em: 22 out. 2025.
BORGES, W. A. et al. A questão metropolitana em Maringá. In: MARCHEZAN, A. R.; TONELLA, C. (orgs.). Observatório das Metrópoles nas Eleições: Maringá. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2024.
PARANÁ. Mensagem nº 101/2025 – Dispõe sobre a instituição da governança interfederativa, consolida as regiões metropolitanas e dá outras providências. Disponível em: https://www.parana.pr.gov.br/sites/default/arquivos_restritos/files/documento/2025-09/101_-_19.943.806-9_-_amep_-_regioes_metropolitanas_-_ass_1.pdf.
