Novo livro da pesquisadora Xuefei Ren analisa os regimes urbanos existentes na China e Índia e o papel que exercem na produção de desigualdades e exclusão sociais associados à urbanização acelerada.

por Pedro Bastos¹

Xuefei Ren, durante visita recepcionada pelo Observatório das Metrópoles ao Complexo do Alemão, no Rio de Janeiro, em 2015: novo livro aborda os regimes urbanos na China e na Índia. (Créditos: Pedro Bastos).

China e Índia, os dois países mais populosos do mundo (e com proporções territoriais ao nível de continente), estão passando por um processo acelerado de urbanização. Cerca de um sexto da humanidade já vive em uma cidade chinesa ou indiana. Essa transformação tem desencadeado efeitos preocupantes, como a grilagem de terras, a remoção em massa de favelas e, mesmo, a acentuação das emergências climáticas. Contudo, o funcionamento da governança urbana na China e na Índia ainda permanece nebuloso e pouco compreendido – principalmente a respeito do papel que o Estado de ambos os países desempenha na produção de desigualdade e exclusão social associados à urbanização acelerada em cidades como Beijing, Guangzhou, Wuhan, Délhi, Mumbai, e Kolkata.

Dedicada a compreender esse problema, Xuefei Ren, professora associada de Sociologia e Estudos Urbanos Globais da Michigan State University, nos Estados Unidos, acabou de lançar seu mais novo livro Governing the Urban in China and India [“Governando o Urbano na China e na Índia”, em tradução livre] (Princeton University Press, 2020). A obra resulta de uma robusta pesquisa comparada realizada por Ren sobre como os regimes de governança na China (detentora de uma regime mais “territorialista”) e na Índia (com um regime mais “associativista”) produzem lógicas de urbanização distintas, mas com impactos sociais semelhantes. Com essa abordagem, Ren se aprofunda nas trajetórias urbanas chinesa e indiana para compreender o presente valendo-se de debates teóricos interdisciplinares no campo dos estudos urbanos globais.

Ren possui extensa experiência com pesquisas comparadas entre países, dos quais o Brasil já foi um dos seus estudos de caso em investigações prévias. Em agosto de 2015, o Observatório das Metrópoles recepcionou Ren para uma visita às principais favelas do Rio de Janeiro. Na ocasião, a cidade vivia sob expectativas e pressões em torno da remoção de favelas influenciada pelo modelo neoliberal de desenvolvimento urbano “incensado” pelos megaeventos ocorridos entre 2014 e 2016. Os dados coletados foram incorporados e analisados em sua pesquisa sobre desigualdades habitacionais, que comparou a metrópole carioca com os casos de Guangzhou, na China, e Mumbai, na Índia. A análise está no artigo “Governing the informal: Housing policies over informal settlements in China, India, and Brazil”, publicado no periódico Housing Policy Debate, volume 28, número 1, de 2017.

Este novo livro de Xuefei Ren dialoga amplamente com a linha de pesquisa temática sobre Regimes Urbanos que o Observatório das Metrópoles vem desenvolvendo em seu Programa 2017-2020. Nossa preocupação em compreender como as metrópoles brasileiras são governadas e como as decisões são tomadas em nível municipal se beneficia de um maior background metodológico e empírico a partir das experiências chinesa e indiana escrutinadas por Ren.

A entrevista a seguir foi concedida por Ren a Mark Frazier, co-diretor do The New School India China Institute, em julho deste ano. Ela aborda os principais pontos do livro Governing the Urban in China and India e algumas impressões de Ren sobre como os diferentes regimes de governança de ambos os países têm formulado respostas (eficientes ou não) à pandemia de Covid-19 deflagrada no primeiro semestre de 2020.

Mark Frazier: Parabéns pela publicação do seu novo livro Governing the Urban in China and India. Na década passada, você publicou muitos artigos que mostram claramente os benefícios de se estudar a China urbana em abordagens comparativas. A partir de que momento você se interessou em usar a Índia urbana como base de comparação com a China urbana?

Xuefei Ren: Isso aconteceu mais de dez anos atrás, em 2007, quando eu havia terminado meu doutorado na Universidade de Chicago. Minha tese examinou o papel dos arquitetos internacionais na transformação do ambiente construído nas cidades chinesas. Uma colega de pós-graduação, Liza Weinstein (atualmente professora da Northeastern University, em Boston), estava fazendo uma pesquisa muito semelhante à minha na tese dela, que eram as transformações urbanas em Mumbai. Naquele verão, decidimos trabalhar juntas na elaboração de um artigo comparando demolições e despejos em Xangai e Mumbai. Essa colaboração foi uma experiência emocionante. Eu aprendi muito com Liza sobre o que estava acontecendo nas cidades indianas. Impressionada com as semelhanças e diferenças entre as cidades dos dois países, decidi ir à Índia e dar uma olhada no que estava acontecendo com meus próprios olhos.

Desde 2007, fiz muitas viagens à Índia; conheci grande parte do país. Ao longo do caminho, aprendi com os amigos que conheci lá – jornalistas, acadêmicos, desenvolvedores, advogados, ativistas, estudantes e funcionários de ONGs. Foram eles que me ajudaram a conhecer a Índia. Ao pensar sobre a vida urbana na Índia, comecei a perceber que a China não é tão “excepcional” quanto os especialistas afirmam. É por isso que acredito que o estudo comparativo seja realmente significativo para entender os dois países mais profundamente. Esse livro, por exemplo, foca na China e na Índia, mas em outros trabalhos também fiz análises comparativas, confrontando os Jogos Olímpicos de Pequim e do Rio, e a desigualdade habitacional em Guangzhou, Rio de Janeiro e Mumbai.

Frazier: Você faz um contraste muito nítido entre os padrões de governança urbana na Índia e na China, rotulando-os como territoriais e associativos, respectivamente. Como você observa, muitas tentativas de explicar os contrastes entre a China e a Índia dependem das distinções entre os tipos de regime existentes (visto com mais frequência na alegação de que a democracia indiana não dá conta de construir infraestrutura ou serviços urbanos na velocidade ou escala como a da China autoritária), ou a noção tautológica do Estado de alta capacidade. Mas, você poderia fazer algumas distinções entre o seu conceito de governança associativa encontrado na Índia urbana com os poderes pluralistas (ou compartilhados) na governança urbana encontrados em políticas nominalmente democráticas? E sublinho aqui que governança pluralista não significa participação universal – certos grupos são incluídos, outros excluídos.

Ren: As comparações entre China e Índia são regularmente reduzidas às distinções óbvias dos tipos de regime que cada um desses países possui e de sua capacidade estatal. Frequentemente, as coisas funcionam de maneira diferente entre eles seja porque a China não é democrática como a Índia, seja porque a China é um Estado com alta capacidade de realizar coisas, enquanto a Índia não é. Apesar dessa premissa ser indiscutível, ao mesmo tempo ela é simplista demais.

O Estado chinês não é apenas antidemocrático e possuidor de alta capacidade institucional, mas também possui uma capacidade “territorial” na forma como governa as cidades e a sociedade como um todo. Por “territorial”, quero dizer que a técnica de governo está muito centrada em um conjunto de “instituições territoriais”, como o sistema hukou [NT. O sistema hukou é um sistema governamental de registro de residências usado para limitar ativamente onde uma pessoa pode viver, especialmente com forma de conter o êxodo rural], a propriedade coletiva rural da terra e a maneira como a China promove as autoridades locais (ou seja, com base no desempenho dentro das próprias jurisdições). Todas essas instituições definem direitos e responsabilidades de acordo com as jurisdições administrativas.

A Índia carece de instituições territoriais locais semelhantes. O modo como governa as cidades e a sociedade, por outro lado, tem uma forte lógica “associativa”. Por “associativo”, entendo a criação de alianças entre os principais interessados, como o Estado, o setor privado e os grupos da sociedade civil. A governança associativa pode ser encontrada tanto nas democracias quanto nas não democracias, mas o que faz a Índia se destacar é a falta de fortes instituições municipais. Isso criou um vácuo de poder a nível da cidade, dando origem a uma versão completa das formas associativas de governança. Formas de governança territorial e associativa podem ser encontradas em todos os países. Por acaso, China e Índia estão nos dois extremos do espectro; a maioria dos outros países, como Estados Unidos e Brasil, provavelmente está no meio, com uma mistura mais equilibrada de ambas as abordagens.

Frazier: Como você mesma observa, se os dois tipos de governança urbana encontraram sérias falhas na obtenção de resultados mais equitativos e justos nas transações de terra urbana, moradia e poluição do ar, o que é necessário para obter resultados mais justos na Índia e na China urbanas? São possíveis formas híbridas de governança associativa e territorial? Estamos falando de uma questão de formas mais institucionalizadas de participação pública na governança urbana?

Ren: A China precisa “afrouxar” suas instituições territoriais, ou seja, despojá-las de parte de seu poder. Por exemplo, o sistema hukou precisa ser menos rígido. A reforma do sistema hukou está em andamento há duas décadas, mas não trouxe benefícios reais para os detentores de títulos hukou rurais, especialmente no que concerne aos migrantes rurais nas grandes cidades. Também é necessária uma mudança visando a outras instituições territoriais – como a redefinição dos critérios de avaliação para autoridades locais – de modo a promover um crescimento mais uniforme nas regiões.

Por sua vez, a Índia precisa fortalecer suas instituições territoriais, especialmente em nível municipal. O meu colega Partha Mukhopadhyay, ex-membro do India China Institute, comentou uma vez que, sem governos municipais fortes, as cidades indianas continuariam sendo motores “sem motorista” para o crescimento econômico.

Como você sugeriu, formas mais institucionalizadas de participação pública são importantes. Para que isso aconteça, no entanto, os grupos da sociedade civil não devem apenas ser mobilizados, mas as instituições municipais também precisam ser fortalecidas. As cidades brasileiras oferecem exemplos interessantes. No Brasil, os governos municipais são mais capacitados (em comparação à Índia), e os grupos da sociedade civil conseguiram se incorporar em algumas instituições municipais. Isso pode explicar a recente melhoria na prestação de serviços em cidades como São Paulo.

Frazier: Em suas discussões com formuladores de políticas urbanas e profissionais da China e da Índia, observa-se uma visão persistente em cada país de que a China urbana tem pouco ou nada a aprender com a experiência da Índia e, inversamente, a Índia urbana tem tudo a aprender com a experiência urbana chinesa. No último ponto, em um de seus capítulos, você cita uma passagem reveladora de um romance indiano. Qual seria sua resposta a essas reivindicações?

Ren: Há um desequilíbrio nas informações. Muitas autoridades e empresários chineses simplesmente não sabem muito sobre a Índia. Quando as autoridades chinesas fazem “viagens de estudo” internacionais, a maioria delas escolhe visitar os EUA e os países da Europa. Se soubessem mais sobre a Índia, achariam muitos pontos de comparação esclarecedores e significativos. Por outro lado, os formuladores de políticas e líderes empresariais indianos que entendem a China estão muito conscientes das armadilhas do modelo chinês de desenvolvimento – altos níveis de desigualdade, excesso de investimento em infraestrutura, financiamento municipal insustentável em terra, domínio do capital estatal e a grande divisão rural-urbana.

Frazier: Do que você viu até o momento com relação às respectivas respostas dos governos urbanos da China e da Índia à pandemia de Covid-19, existe algum contraste ou semelhança nos estilos de governança urbana (territorial/associativa) praticados com agências de saúde pública?

Ren: Eu acho que sim. As abordagens dos dois países para conter a Covid-19 oferecem boas ilustrações de abordagens territoriais versus associativas com relação ao gerenciamento de crises.

A “guerra” da China contra a Covid-19 (e seu sucesso parcial até agora) incide principalmente em instituições territoriais locais nos níveis da cidade e de vizinhança. Os bairros são separados por segmentos de blocos (cada qual composto por algumas centenas de residências), e várias autoridades, como escritórios nas ruas, comitês de bairro, empresas de administração de propriedades e governos distritais, estão encarregadas de cada segmento para realizar o rastreamento de contatos e reforçar a quarentena. É isso que Wuhan e muitas outras cidades vêm fazendo. Tem funcionado muito bem, pelo menos por enquanto.

Na Índia, os principais atores na linha de frente da luta contra a pandemia não são instituições territoriais locais, mas governos e agências federais e estaduais em conjunto com os tribunais, ONGs e, às vezes, empresas privadas. Como a responsabilidade pelas emergências de saúde pública é repassada aos governos estaduais, a contenção da Covid-19 varia muito entre os estados. Kerala, por exemplo, tem tomado boas medidas; outros lugares, como Délhi, foram menos exitosos. As Associações de Bem-Estar dos Residentes (Resident Welfare Associations) têm sido ativas, mas principalmente nas comunidades de classe média e alta. Nas áreas urbanas, em vez das instituições territoriais locais, são os policiais que têm desempenhado um papel fundamental na execução das ordens de bloqueio.

O bloqueio da Índia desencadeou uma crise de migrantes e a administração da crise também exibiu um forte perfil associativo. O esforço de assistência foi coordenado por uma série de grupos da sociedade civil e organizações privadas, além de governos federais e estaduais. As instituições municipais locais não tiveram um papel importante, pois não têm capacidade para lidar com uma crise humanitária nessa escala.

Frazier: Tem um capítulo histórico interessante no seu livro em que você traça as raízes da governança territorial na China e da governança associativa na Índia há vários séculos – muito antes de suas formulações atuais como República da Índia e República Popular da China. Se esses modos de governança urbana estão tão profundamente enraizados, que pressões ou fontes de mudança podem mudá-los para outras direções da governança?

Ren: A mudança pode vir de todas as direções. No caso da reforma do sistema hukou da China, por exemplo, a pressão vem do topo. O governo central tem pressionado pela reforma hukou como forma de conceder mais oportunidades às famílias rurais. Até 2020, 100 milhões de pessoas converterão seu hukou rural em urbano. A reação virá dos governos das cidades, que precisam cobrir os custos, proporcionando bem-estar a esses novos detentores de hukou urbanos.

A vasta diáspora indiana oferece um enorme potencial inexplorado para o país fortalecer suas instituições territoriais locais. Na Índia, muitos jovens talentos estão assumindo posições nos governos estaduais e municipais. Recentemente, conheci um aluno brilhante do estado de Rajastão, que estudava nos EUA. Depois de concluir seus estudos em saúde pública e meio ambiente, ele voltou a ocupar seu cargo no governo de Jaipur (capital do estado do Rajastão). Penso que uma fonte de mudança é o capital humano que está sendo construído nos governos locais da Índia.

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O Observatório das Metrópoles agradece a Mark Frazier por autorizar a publicação desta entrevista em português. É possível acessar o texto original no website do India China Institute.

¹ Pedro Bastos é pesquisador do Observatório das Metrópoles (IPPUR/UFRJ) e do Laboratório de Mobilidade Sustentável (LABMOB-PROURB/UFRJ). Atualmente, é doutorando em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ.