Governança metropolitana em tempos de pandemia

Raquel Maria da Costa Silveira¹
Lindijane de Souza Bento Almeida²
 Sara Raquel Fernandes Queiroz de Medeiros³
Brunno Costa do Nascimento Silva⁴
Kassinely Souza de Melo⁵
Gabriel Rodrigues da Silva⁶

O enfrentamento do coronavírus (COVID-19) no Brasil colocou em evidência a discussão sobre o pacto federativo brasileiro. A multiplicidade de medidas adotadas pelos entes federal, estadual e municipal vem gerando controvérsias. São vários decretos regulando, restringindo e suspendendo atividades socioeconômicas. As principais medidas de isolamento social partiram dos estados, tornando-se alvo de dissenso em âmbito federal.

Após alcançar o Supremo Tribunal Federal (STF), uma decisão liminar, proferida em 08 de abril pelo Ministro Alexandre de Moraes, possibilitou aos estados a edição de suas próprias normas sem que as restrições impostas pelos normativos estaduais sejam revertidas pela União. O tema foi alvo de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (ADPF nº 672/DF). As decisões evidenciaram um conflito federativo, tendo como objeto matéria fundamental no atual cenário: a cooperação entre os entes como instrumento essencial e imprescindível para a defesa do interesse público. Relembrou o STF na decisão: a Separação de Poderes e o Federalismo se constituem como cláusulas pétreas de nossa Constituição Federal (CF) e, portanto, devem funcionar como balizadores ao exercício do poder pelos governos.

No mesmo sentido, e em julgamento à Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 6341, no dia 15 de abril, o plenário do STF reafirmou a competência concorrente dos entes federados para o combate ao coronavírus, resguardando-se à União a possibilidade de legislar sobre o tema (assim como fez por meio da Medida Provisória nº 926/2020​ e da Lei Federal nº 13.979/2020), desde que resguarde a autonomia dos estados e municípios.

Os julgamentos citados põem em destaque temas como o federalismo brasileiro e o modelo de repartição de competências, que, no Brasil, pauta-se na predominância de interesses. O federalismo tem como pressuposto a autonomia das entidades federativas e um modelo de repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias – instituindo o pacto federativo. Esse modelo é sintetizado da seguinte forma: ao ente federal, interessam os temas de defesa nacional. Aos estados, por sua vez, cumpre atuar em matéria que envolva o seu próprio território, reservando-se a este ente as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição (competência remanescente). Aos municípios, cumpre atuar sobre temas de interesse local. Vale ressaltar que, para cada política setorial, os normativos específicos definirão o limite da atuação de cada ente, a exemplo das atuações comuns na área da saúde com atribuições distintas definidas pela Lei Federal nº 8.080/1990.

A divisão de competências pactuada deveria ser capaz de gerar o equilíbrio. Contudo, a realidade demonstra que esta síntese não se concretiza de forma tão intuitiva, pois alguns temas se limitam as chamadas competências legislativas concorrentes e materiais comuns.

Quando falamos em competências comuns, nos referimos às corresponsabilidades de atuação ou execução de políticas, significando a necessidade de atuação em torno de temáticas comuns e cooperação entre os entes. As competências legislativas concorrentes, por sua vez, envolvem União, estados e Distrito Federal, cabendo à União traçar diretrizes gerais, não excluindo a competência suplementar dos estados, os quais, ante a inexistência de normas gerais e da atuação legislativa da União, exercerão competência plena para atender às suas peculiaridades. Trata-se de norma constitucional, explícita e, até o momento, pouco controversa. Se a repartição de competência era, até então, uma regra de convivência, a atual crise evidenciou o conflito em sua prática. Desse modo, a pandemia expôs conflitos brasileiros ainda pouco evidentes.

Este é mais um deles: dentre as competências legislativas concorrentes, podemos citar o art. 24, inc. XII da CF, segundo o qual cabe à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre proteção e defesa da saúde. O debate se torna ainda mais complexo quando o município entra em cena. Isso porque, por exemplo, o cuidado com a saúde (art. 23, inc. II da CF) é competência material comum à União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Quando se trata da política de saúde, deve-se, ainda, observar uma complexidade maior, tendo em vista a descentralização político-administrativa do Sistema Único de Saúde (SUS), previsto no art. 198 da CF, e a execução de serviços e distribuição dos encargos financeiros entre os entes.

No entanto, esse debate se torna mais complexo quando consideramos que a atual crise não envolve apenas a saúde: o surgimento do vírus e o contágio da espécie humana são reflexos da relação estabelecida entre a nossa sociedade e o meio ambiente. Ainda, as medidas de restrição e isolamento geram reflexos nos comércios, na agricultura e na indústria e, consequentemente, na economia e no aumento da pobreza. Nesse sentido, outros temas, igualmente de competência comum (proteção ambiental e combate à pobreza – art. 23, inc. VI e X da CF), entram em cena demonstrando a profundidade e complexidade do atual contexto.

As decisões do STF aqui em destaque, entretanto, trataram de mediar o conflito entre União e entes locais. Ocorre que as controvérsias entre estados e municípios parecem ampliar-se. É nesse cenário que os municípios reivindicam o seu papel de legislar sobre temas de interesse local, principalmente quanto aos temas que geram reflexos políticos. Mas o que seriam os assuntos de interesse local em tempos de pandemia? Não caberia aos entes municipais o regramento sobre comércios, feiras e transportes? Este é um conflito que se evidencia a cada dia.

Somando-se a um conflito entre estados e municípios, aqui, acrescentaremos outra dimensão a este debate já complexo: a esfera metropolitana. A questão metropolitana não vem sendo evidenciada na abordagem à COVID-19. As grandes cidades e centros de decisões que integram as regiões metropolitanas, onde vivem 47,5% da população brasileira (IBGE, 2019), abrigam os principais arsenais de saúde de combate à pandemia, e concentram as maiores densidades habitacionais, “liderando” no número de infectados e de óbitos.

Em sentido oposto à harmonia e conjunção de esforços, que podem ser alcançadas com a governança metropolitana, a divergência entre os governos de esferas distintas tem se colocado como mais um dos desafios que o Brasil enfrenta durante a pandemia. O resultado prático e o saldo do momento, além da questão de saúde pública, são a insegurança e a perda de confiança da sociedade em relação aos governos, além da ineficiência das medidas adotadas.

A reflexão acerca do tema será realizada com base no contexto norte-rio-grandense de enfrentamento ao coronavírus, considerando como recorte de análise os municípios da Região Metropolitana de Natal (RMN) funcional: Natal, Parnamirim, São Gonçalo do Amarante, Extremoz e Macaíba.

O transporte público, as feiras-livres e o funcionamento dos comércios, por exemplo, eram temas, até então, puramente de interesse local. Porém, as medidas de gestão da crise publicadas pelo Governo Estadual potiguar têm abrangido algumas dessas temáticas a partir de duas frentes: o combate à pandemia e a prevenção ao contágio.

Entre os dias 13 de março e 17 de abril, o Governo do Estado do RN publicou 20 decretos para o enfrentamento da atual pandemia. Após análise do conteúdo desses normativos, evidenciaram-se 35 temas alvo de regramento e 69 medidas, considerando-se novos decretos e alterações. Dentre as principais, estão: a criação de um Comitê Governamental de Gestão da Emergência em Saúde Pública (Decreto nº 29.521/2020); suspensão das atividades escolares presenciais da rede pública e privada de ensino, dos eventos de massa, shows, atividades desportivas e congêneres (Decreto nº 29.524/2020); decretação do estado de calamidade pública (Decreto nº 29.534/2020); suspensão do funcionamento de shopping centers e similares (Decreto nº 29.541/2020), dentre outras.

Até então, as determinações estaduais estavam acompanhadas por uma postura de cooperação por parte de alguns municípios e descumprimento ou ausência de cooperação por parte de outros. De início, por exemplo, o ente estadual e o município de Natal (polo metropolitano) demonstravam medidas consonantes e colaborativas, instituindo-se, inclusive, uma Comissão Especial de Monitoramento e Enfrentamento à COVID-19 no âmbito do município de Natal, composta por integrantes dos Poderes Executivos, Estadual e Municipal, para o fortalecimento do sistema de saúde e a mitigação dos impactos sociais decorrentes da pandemia (Decreto nº 29.582/2020). Por outro lado, a mídia local noticiava, além da inércia de fiscalização dos municípios para conferir efetividade às medidas impostas pelo estado, por vezes, a adoção de medidas dissonantes. A ausência de fiscalização por parte dos entes municipais se expressa nas 522 denúncias recebidas pela Secretaria de Estado da Segurança Pública e da Defesa Social (SESED), entre 18 de março e 05 de abril, em relação ao descumprimento do isolamento social, somando-se 461 só na RMN funcional.

A fim de compreender melhor como os municípios da RMN funcional vêm disciplinando e atuando em relação ao combate e prevenção de contágio do coronavírus, optou-se, aqui, pela realização de pesquisa documental que considerou os decretos estaduais e municipais publicados até 17 de abril. No mesmo sentido, foram analisadas, também, notícias de jornais e blogs locais acerca da atuação dos municípios por meio de medidas de prevenção ao contágio. As medidas disciplinadas por decreto e reportadas pela mídia foram compiladas e classificadas como consonâncias, dissonâncias totais e dissonâncias parciais. Quanto a essas últimas, foram encontradas medidas que ampliam a proteção e, também, que reduzem o potencial de prevenção ao contágio. Os decretos estaduais se reverberam em consonância, adoção parcial, dissonância ou ausência de ações dos entes municipais (Figura 01). Foram consideradas, nesta análise, somente as medidas relativas à prevenção ao contágio.

Figura 01 – Consonâncias e dissonâncias das ações de prevenção ao contágio na RMN funcional. Fonte: elaboração dos autores a partir de pesquisa em decretos e jornais.

A maior consonância identificada foi a instalação do Comitê de combate ao coronavírus e os decretos do estado de calamidade pelos municípios da RMN funcional. A regulamentação do comércio, notadamente feiras livres e restaurantes, são mais recorrentes nas medidas adotadas parcialmente. Na dissonância parcial aos eventos, tem-se a relação ao quantitativo de pessoas que podem participar de eventos coletivos. O Decreto Estadual nº 29.524 de 17 de março estabelecia o limite de 100 pessoas, posteriormente alterado para 50 e 20 (Decretos Estaduais nº 29.541 e 29.556). O Decreto Municipal nº 6.200 de 19 de março, de Parnamirim, proíbe eventos coletivos com 50 ou mais. Não existe fundamento científico nos quantitativos indicados, tampouco, há entendimento entre os entes. O diálogo prévio à medida evitaria a discordância.

Mas, o cenário inicial de cooperação se tornou ainda mais desafiador com a publicação do Decreto Estadual nº 29.600/2020, evidenciando-se a dissonância de maior relevância na pesquisa. O referido decreto determinou que os estabelecimentos que exploram as atividades de comercialização de alimentos que utilizem circulação artificial de ar (condicionadores de ar, ventiladores, umidificadores) não poderão funcionar aos domingos e feriados. Esta medida provocou reações por parte dos entes municipais e do setor privado. Redes de supermercados receberam autorização judicial para a manutenção de seu funcionamento em todos os dias da semana. De forma geral, as decisões judiciais têm se pautado na livre iniciativa e na Súmula Vinculante nº 38 do STF, segundo a qual compete ao município fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial.

Diante desse embate, e em resposta imediata, a Prefeitura do Natal publicou o Decreto Municipal nº 11.939/2020, autorizando o funcionamento dos supermercados e afins, nos domingos e feriados, com disciplinamento de horário específico, desde que obedeçam às normas determinadas pela Organização Mundial de Saúde (OMS). Ainda, disciplinou o horário de funcionamento do transporte coletivo. O fundamento dessa medida foi o art. 30, inc. V da CF, que trata de assuntos de interesse local como matéria de competência municipal.

A Prefeitura de Parnamirim, igualmente, apresentou medida dissonante ao Decreto Estadual 29.600/2020, publicando Decreto Municipal nº 6.216/2020, que facultou a abertura dos comércios essenciais em domingos e feriados, respeitando as normas e horários de funcionamentos estabelecidos pelo ente municipal.

Nesse contexto, novamente, o Poder Judiciário atuou na gestão dos interesses. A decisão da 5ª Vara da Fazenda Pública do do Rio Grande do Norte suspendeu trechos do decreto que proibiam a abertura de estabelecimentos que exploram as atividades de comercialização de alimentos aos domingos e feriados. No mesmo momento em que esta decisão era noticiada pela mídia, o governo estadual firmava acordo com representantes dos referidos empreendimentos para suspensão do funcionamento aos domingos, como teste, em um primeiro momento.

Desse modo, a cada medida, o conflito não somente se evidencia como cresce. O diálogo aparente do momento inicial da crise parece abrir espaço, novamente, para questões políticas que envolvem o interesse de gestores em manter firmes os apoios já conquistados. Medidas impopulares do ente estadual, mesmo que tenham como finalidade a prevenção ao contágio, são questionadas e desrespeitadas por gestores municipais. Qual gestor desejaria o ônus da futura crise econômica? Qual ente municipal, mesmo em tempo de crise, estaria preparado para a cooperação?

No do Rio Grande do Norte, o conflito se apresenta a partir dos normativos de estados e municípios que formam a RMN. Como solução, evidenciamos que a gestão metropolitana, instituída desde 1997, deveria ser a chave para o diálogo tão necessário no presente contexto. As instâncias metropolitanas, como o Conselho de Desenvolvimento Metropolitano de Natal (CDMN), deveriam agir como instrumentos de gestão da atual crise.

O CDMN se configura como instância deliberativa com competência de promover a integração e uniformização dos serviços comuns da RMN; bem como garantir a integração do planejamento, da organização e da execução das funções e serviços públicos de interesse comum do Estado e dos municípios metropolitanos; e especificar as funções e serviços públicos que serão executados em parceria. Atualmente, o conselho é composto por um representante do estado do RN, um de cada município que integra a RMN, um representante do Parlamento Comum (vereador) e um representante da Assembleia Legislativa Estadual. Este seria, portanto, um espaço de negociação, em que ente estadual e prefeitos, além de membros do legislativo, teriam voz e voto para a adoção de estratégias comuns. Na atual gestão, o CDMN ainda permanece sem atuação prática, a despeito de terem sido empossados os seus membros em 2019.

A ausência de governança metropolitana na Região Metropolitana de Natal pode ser compreendida pelo conceito de “vácuo institucional”, desenvolvido por Jeroen Klink (2009). Para ele, o “vácuo institucional” se manifesta nas regiões metropolitanas brasileiras em razão do Governo Federal ter relegado o tema metropolitano, na promulgação da Constituição Federal de 1988, e os Governos Estaduais pouco avançarem na questão normativa. Agora, no atual contexto, essa lacuna mostra seus reflexos práticos.

Na RMN é possível identificar que o “vácuo institucional” é acentuado por dois motivos: primeiro pela inexistência da definição de quais são as Funções Públicas de Interesse Comum (FPICs) da região – uma vez que a LCE n° 152/1997 não as delimitou – e segundo pela ausência de coordenação do órgão máximo de planejamento e gestão da região, no caso, o CDMN. Tal esfera não conseguiu promover ações de coordenação e de cooperação entre os entes metropolitanos até os dias de hoje (SILVA et al., 2018).

Diante do exposto, na lacuna de uma governança capaz de mediar, regulamentar e solucionar os embates surgidos entre municípios da RMN e o Governo Estadual, a esfera metropolitana e seus instrumentos de gestão se apresentam como potências nesta e em outras crises. Mas, como solucionar possíveis conflitos que abranjam municípios que não compõem um arranjo metropolitano? A nossa resposta continua sendo a mesma: o território se apresenta como aposta! Ainda mais quando a crise é provocada por um vírus de acelerada disseminação. Este será o tema do nosso próximo texto.

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¹ Professora do Departamento de Políticas Públicas (UFRN). Pesquisadora do Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.

² Professora do Departamento de Políticas Públicas e do Programa de Pós-Graduação em Estudos Urbanos e Regionais (UFRN). Pesquisadora do Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.

³ Professora do Departamento de Políticas Públicas e do Programa de Pós-Graduação em Estudos Urbanos e Regionais (UFRN). Pesquisadora do Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.

⁴ Gestor de Políticas Públicas. Mestrando em Ciências Sociais (UFRN). Pesquisador do Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.

⁵ Advogada. Graduanda em Gestão de Políticas Públicas (UFRN). Bolsista de Iniciação Científica. Pesquisadora do Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.

⁶ Geógrafo. Mestre em Estudos Urbanos e Regionais (UFRN). Pesquisador do Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil (1988). Texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações determinadas pelas Emendas Constitucionais de Revisão nos 1 a 6/94, pelas Emendas Constitucionais nos 1/92 a 91/2016 e pelo Decreto Legislativo no 186/2008. – Brasília: Senado Federal, Coordenação de Edições Técnicas, 2016. Brasília: Edição Administrativa do Senado Federal, 2016. 496 p. Disponível em: https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/518231/CF88_Livro_EC91_2016.pdf. Acesso em: 08 jul. 2020.

BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei Complementar n° 39, de 2020. Dispõe sobre a cooperação federativa na área de saúde e assistência pública em situações de emergência de saúde pública de importância nacional ou internacional, nos termos do inciso II e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal. Disponível em: https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8076822&ts=1585661043115&disposition=inline. Acesso em: 08 abr. 2020.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 672, Distrito Federal. Brasília: Diário Oficial da União. Disponível em: http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ADPF672liminar.pdf. Acesso em: 08 abr. 2020.

KLINK, J., Regionalismo e Reestruturação Urbana: uma perspectiva brasileira de governança metropolitana. Educação, Porto Alegre, v. 32, n. 2, p. 217-226, maio/ago. 2009.

SECRETARIA DE ESTADO DA SEGURANÇA PÚBLICA E DA DEFESA SOCIAL (SESED). GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. SESED já atendeu mais de 500 chamadas relacionadas ao coronavírus. Disponível em: http://www.defesasocial.rn.gov.br/Conteudo.asp?TRAN=ITEM&TARG=228686&ACT=&PAGE=&PARM=&LBL=NOT%CDCI. Acesso em: 15 abr. 2020.

SILVA, B. C. N. et al. Perspectiva de uma Metrópole em Formação: Cooperação e Coordenação na Região Metropolitana de Natal/RN. INTERFACES CIENTÍFICAS – DIREITO, v. 6, p. 71-86, 2018.

TUÊNIA, Kamila. Funcionários de Call Centers no RN denunciam perigos no cotidiano de trabalho em meio à pandemia. Saiba Mais. 2020. 24 mar. 2020. Disponível em: https://www.saibamais.jor.br/funcionarios-de-call-centers-no-rn-denunciam-perigos-no-cotidiano-de-trabalho-em-meio-a-pandemia. Acesso em: 16 abr. 2020.

 

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