Orçamento Participativo (OP) alia democracia, cidadania ativa e justiça urbana

Uma das maiores inovações democráticas do mundo atual, o Orçamento Participativo (OP) é um método de elaboração do orçamento em que a população participa da discussão da receita e da escolha das prioridades de uso do dinheiro público. “Os OPs, se bem estruturados e com empoderamento social, podem cumprir um bom papel que alia aprofundamento da democracia, cidadania ativa e justiça urbana”, afirma o pesquisador do INCT Observatório das Metrópoles Núcleo Porto Alegre e professor titular de sociologia na UFRGS, Luciano Fedozzi. O OP surgiu no Brasil na década de 1980, e com o caso bem-sucedido da cidade de Porto Alegre, a partir de 1989, se espalhou pelo país e pelo mundo. Hoje, está presente em mais de 70 países, conforme mostra o Atlas Mundial dos Orçamentos Participativos.

Em entrevista, Fedozzi explica que com o OP, as comunidades podem participar das decisões estratégicas sobre o que fazer com o dinheiro público, ampliando a democracia de forma participativa e cidadã. Ou seja, essas decisões sobre os recursos públicos não ficam restritas aos governos e aos parlamentos, e de maneira complementar à democracia representativa, a sociedade civil pode opinar e participar. “O orçamento anual é sempre escasso, por isso, é preciso escolher prioridades para atender às necessidades da maioria do povo”, pontua o pesquisador. Segundo ele, o Brasil vive um processo de urbanização ultraliberal, que vem provocando enorme desagregação social, segregação territorial e privatização da ocupação e uso dos espaços públicos.

“As cidades, em especial as metrópoles e regiões metropolitanas, estão espelhando as contradições do capitalismo predador e excludente que estamos vivendo”, ressalta. O pesquisador avalia que é necessário adotar práticas de gestão que sejam inclusivas materialmente e simbolicamente, com o objetivo de proporcionar um sentido civilizatório ao país. Para Fedozzi, os OP podem contribuir com isso, juntamente com outras práticas democráticas no planejamento urbano e nas políticas públicas setoriais em favor da universalização do bem-estar sócio-urbano.

Projeto de fortalecimento do OP nas cidades

Na entrevista, Fedozzi revela que o declínio dos OP nas cidades foi influenciado por fatores fiscais, econômicos, políticos e sociais. De acordo com ele, novos arranjos legais restringiram as decisões das prefeituras sobre a alocação de recursos, limitando o orçamento disponível. O pesquisador informa que o Observatório das Metrópoles está desenvolvendo um projeto na rede que busca recolocar o OP na agenda da gestão das cidades. Os Núcleos Regionais do Observatório realizarão estudos sobre as condições locais para implementação ou fortalecimento do OP, em colaboração com atores sociais e políticos interessados, aproveitando a oportunidade das eleições locais em 2024.

Esta seria uma contribuição acadêmica que busca a incidência social, por meio do fortalecimento da gestão democrática das cidades e de programas redistributivos no espaço urbano, diante da profunda crise e desigualdade socioespacial que marca o processo de urbanização brasileiro. “Estudos no Brasil e em outros lugares do mundo demonstram que os OP têm o potencial de promover a democratização e a redistribuição, contribuindo para a construção de cidades mais justas e equilibradas, desde que sejam processos participativos genuínos”, observa Fedozzi.

OP nacional

Durante a campanha eleitoral de 2022, surgiu a questão do OP nacional, quando o então candidato à presidência Luiz Inácio Lula da Silva defendeu a implementação de um orçamento participativo nacional. Esta seria uma forma de retomar o controle público e social dos recursos gerados pela sociedade, reacendendo o debate sobre o assunto. Segundo Fedozzi, a discussão sobre o orçamento nacional também está relacionada à política tributária do país e ao financiamento do Estado e das políticas públicas. Ele explica que grandes empresas se beneficiam de isenções fiscais injustas, deixando de pagar bilhões em impostos anualmente, enquanto programas sociais, como o Bolsa Família, possuem um custo muito menor. Para Fedozzi, a criação de um OP nacional é mais complexa devido à extensão do país, mas é viável se forem adotadas metodologias adequadas à grande escala.

Desde o ano passado, o Observatório das Metrópoles atua em nível nacional, por meio da Rede Brasileira de OP, em um projeto que visa a elaboração de uma proposta a ser discutida com o governo Lula e o maior número possível de atores da sociedade civil. “Nossa proposta de OP nacional prevê a formação de comitês locais da cidadania, mas é preciso avançar nessa ideia com experimentos nesse sentido, sem antecipar formatos iguais diante da grande diversidade local do país”, explica Fedozzi. O projeto está dando origem ao Observatório do Orçamento Participativo no Brasil (ObservaOP), que contará com um site próprio já em desenvolvimento, visando suprir o déficit de informação, apoio e divulgação dos OP no país.

Acompanhe, a seguir, a íntegra da entrevista do pesquisador Luciano Fedozzi:

1. O que é, em linhas gerais, o Orçamento Participativo (OP)?

É um método democrático de elaboração do orçamento com a participação da população na discussão da receita e da escolha das prioridades de aplicação dos recursos orçamentários, ou seja, onde e o que fazer com o dinheiro público. Diferentemente das decisões sobre os recursos públicos ficarem restritas aos governos e aos parlamentos, com o OP as comunidades podem entrar nesse “jogo”, ampliando a democracia de forma participativa e cidadã. Assim, de maneira complementar à democracia representativa, a sociedade civil pode opinar e participar dessa decisão estratégica sobre o que fazer com o dinheiro público, que é de todos.

2. Por que surgiu agora a questão do OP nacional?

A campanha presidencial de 2022 recolocou o tema da participação cidadã no orçamento nacional, como contraponto ao “orçamento secreto”, forma nada transparente adotada pelo Congresso Nacional em aliança com o governo do ex-presidente Jair Bolsonaro. O orçamento secreto – julgado pela Justiça como inconstitucional em 2022 – aprofundou a apropriação dos recursos públicos para atender interesses clientelistas e particularistas nada democráticos, além de dificultar ou sonegar quem são os autores e beneficiados. Apesar da derrota jurídica, o Congresso, com o poder de barganha do “centrão” permaneceu com o poder de destinar boa parte dos recursos antes destinados “secretamente”. Uma coisa é a prerrogativa constitucional dos parlamentos em aprovar os orçamentos, e outra, que precisa ser separada e condenada, é a utilização dos recursos para privilégios, em um país com gigantescas carências básicas. O orçamento é a espinha dorsal do Estado e deve servir ao interesse público. Então, a questão do OP nacional surgiu no contexto da campanha eleitoral de 2022, nos debates sobre o “orçamento secreto”, quando Luiz Inácio Lula da Silva defendeu a implementação de um orçamento participativo nacional, como forma de retomar o controle público e social dos recursos gerados pela sociedade. Retórica ou não de campanha, isto causou um efeito que reacendeu a chama dos OP.

Mas existe uma razão importante que justifica a discussão que a sociedade deve fazer sobre o orçamento, que é o financiamento do Estado e das políticas públicas por meio da política de receitas, ou seja, a política tributária do país. Sabe-se que os super ricos, cerca de 500 grandes empresas, aproveitam isenções fiscais injustas e deixam de pagar R$ 88 bilhões por ano em impostos. O Banco Central tem uma estimativa superior, da ordem de R$ 330 bilhões, conforme noticiado recentemente. Para se ter uma ideia da grandeza, o Bolsa Família custa ao ano R$ 70 bilhões. E, incrivelmente, são benefícios para o custeio dessas empresas e não para incentivar investimentos no país. É a verdadeira apropriação patrimonialista do público pelo capital que “mama” no Estado por meio do orçamento público. Isto é intolerável e a sociedade brasileira precisa saber, discutir e decidir sobre este tema. Só isso já justifica a importância de um OP nacional, porque poderia possibilitar a discussão sobre o sistema tributário do país e, assim, fazer justiça fiscal.

3. Os OP locais cresceram muito em número nas décadas de 1990 e 2000, mas depois começaram a declinar. Quais as principais causas desse declínio dos OP locais no Brasil?

Podemos dizer que se somaram situações de ordem fiscal, econômica, política e social. Contrariamente à década de 1990, quando cresceu o bolo tributário em favor dos municípios, em razão da constituição de 1988, nos anos 2000 ocorreu reconcentração de recursos após o ajuste fiscal. A isso somou-se a crise econômica a partir de 2013-2014, reduzindo a arrecadação e comprometendo a capacidade de investimentos das cidades, que é a base de decisão dos OP em geral, em novas obras de infraestrutura e serviços. Novos arranjos legais também vêm restringindo a margem discricionária das prefeituras para alocar recursos, o que amarra, em parte, o orçamento.

Além disso, forças políticas do campo democrático e popular entraram num ciclo de derrotas, permitindo o avanço do projeto neoliberal na rede urbana do país, fazendo com que grandes metrópoles e cidades médias tivessem seus OP descontinuados ou enfraquecidos, a exemplo de Porto Alegre, Belo Horizonte e Recife. Embora os OP tenham sido adotados por vários partidos, inclusive alguns fora do campo progressista e de esquerda, o PT foi o criador e o mais identificado com os OP. Com as derrotas do partido nos municípios, a partir da Operação Lava Jato, diminuíram as forças políticas que sustentavam a implementação dos OP como método de governo.

A isso é preciso considerar que o PT, a partir do momento que chegou ao Governo Federal, no início dos anos 2000, alterou sua estratégia. A maioria dos municípios onde governou foi em aliança com partidos de centro, principalmente o PMDB, a fim de reproduzir as alianças nacionais de governabilidade. Não é possível mais identificar no campo partidário petista a plena identidade com o método de governo que tinha os OP como centralidade inovadora das gestões. No campo partidário, os OP estão hoje meio órfãos.

Não há dúvidas que o contexto de regressão democrática do país, a partir do golpe de 2016, e que se aprofundou com a eleição de Bolsonaro, em 2018, colocou mais restrições políticas às possibilidades de participação social. A ascensão de forças autoritárias e ultraliberais nas cidades dificulta a democracia participativa. Ao mesmo tempo, a crise econômica e a precarização do trabalho, com a degradação das condições de sobrevivência, impactaram e contribuíram para o estado de fragmentação do ativismo social das classes populares e sua capacidade de incidência coletiva sobre os governos locais. O campo popular de ação coletiva não foi capaz, ou não foi suficiente, para pressionar (ou sustentar) os processos participativos estratégicos, como os OP.

O conjunto desses fatores criou um contexto de constrangimentos e diminuição das oportunidades para dar seguimento à democracia participativa brasileira.

4. O Brasil tem longa experiência nos OP locais e, em alguns casos, estaduais. Você acha que é possível criar um OP num país imenso como o Brasil?

Não há dúvidas sobre a complexidade maior de um OP nacional. Nos municípios, a realidade é mais próxima e isso facilita muito a participação. Mas estamos convencidos sobre a viabilidade da participação nacional, desde que sejam adotadas metodologias adequadas à grande escala, e que também as metas a serem alcançadas sejam realistas e transparentes, a fim de criar expectativas adequadas e a confiança dos cidadãos no processo.

O Brasil já conta há décadas com instituições participativas em políticas públicas em nível nacional, como os Conselhos e as Conferências – são mais de 50 instâncias desse tipo – onde há representação de atores engajados em políticas públicas de caráter nacional. Também nos municípios existem comunidades de políticas públicas em torno de Conselhos, que são importantes, embora muito desiguais no país. Existe, portanto, uma base participativa na institucionalidade que pode ajudar muito o desenvolvimento de uma organização nacional com ligações e ramificações estaduais e locais. Essas instâncias foram atacadas e muitas foram fechadas por Michel Temer e, principalmente, por Jair Bolsonaro, que representaram a guinada ultraliberal e autoritária, após o ciclo de redemocratização iniciado em 1988. Esses espaços estão sendo reconstruídos com participação cidadã de atores sociais importantes. Além disso, foi formado um novo Conselho de Participação Social, uma demanda de atores e movimentos durante a transição de governo, que reúne cerca de 70 representantes de organizações e movimentos sociais no país, para dialogar sobre a política de participação com o Governo Federal.

É positivo também o engajamento do Fórum Interconselhos – que reúne os conselhos nacionais – para a discussão do Plano Plurianual, o PPA, a primeira etapa legal da lei orçamentária. Julgamos que as reuniões presenciais e virtuais que acontecerão este ano nas 27 unidades da federação, sobre o PPA, serão importantes para deslanchar este processo do OP nacional. Todavia, a implementação de um OP nacional nos próximos anos vai depender muito da capacidade de influência de atores civis e movimentos que atuam na sociedade civil, além dos partidos do campo democrático progressista.

E, também, de uma avaliação interna no governo Lula sobre a relevância da democratização de decisões nesse nível de diálogo participativo com a sociedade civil. Ou seja, será preciso avançar no contexto para torná-lo favorável à realização desse grande desafio inédito no Brasil. Creio que um ponto positivo nesse sentido é a vontade política manifestada pelo Ministério do Planejamento, da ministra Simone Tebet (MDB), que tem se posicionado pela participação e mobilizado o ministério, que é responsável pelo orçamento para efetivar o PPA participativo de 2022. Isto sinaliza uma confluência favorável à participação cidadã por parte de setores que constituem a frente de reconstrução nacional no Governo Federal. Sabemos que o governo é de uma frente antifascista e precisa estar unido em sua estratégia de ação, porque a conjuntura assim exige, já que uma boa parte da oposição é capitaneada pela extrema direita que conta com ampla base na sociedade.

5. Quais os principais desafios que a implementação do OP nacional vai enfrentar?

Podemos falar em desafios políticos, institucionais e sociais. Quanto aos desafios políticos, além da capacidade exigida pelo governo para implementar o projeto OP, também é importante saber lidar bem com o poder do Congresso Nacional. Não há correlação de forças – e nem seria correto – construir um OP em oposição ao poder dos deputados e senadores. É claro que os OP em geral criam certa tensão com a democracia representativa. Mas será necessário adotar uma estratégia de complementaridade e negociação, com respeito aos poderes constitucionais do parlamento, que não será ofendido ou diminuído pela participação cidadã, já que esta também é prevista legalmente pela nossa Constituição e pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Os Governos são autônomos para elaborar a peça orçamentária com ou sem participação social, antes de encaminhá-la ao Congresso. Nesse caso, é necessário que tanto o governo, quanto os atores civis corresponsáveis pelo OP, ganhem ou neutralizem a parcela do centro liberal no Congresso, não bolsonaristas.

Também vai pesar muito a competência da política de comunicação social que precisa necessariamente acompanhar o OP nacional, política tanto do governo, quanto dos atores sociais comprometidos com a mudança do país. A sociedade precisa ser informada e convencida que a participação cidadã é algo bom para a democracia e para o uso dos recursos públicos em melhorias sociais. Um dos grandes limites da fase de participação anterior, entre os anos 2000 e 2016, foi a inexistência de uma política de comunicação específica do processo participativo. A batalha da opinião pública foi perdida.

Outro grande desafio diz respeito ao perfil dos participantes do OP nacional. Creio que será necessário atrair tanto os setores já engajados em lutas por políticas públicas nos três níveis da federação (organizações sociais, coletivos, movimentos, grupos associativos em geral), como uma parcela da população mais pobre beneficiada por programas sociais do governo Lula. Claro que aqui é mais difícil porque grande parte não é mobilizada e nem associada. A ideia de “programas participativos” e de educação popular, vinculada aos beneficiários, talvez seja mais eficiente para avançar no engajamento dessa parcela da população de baixa renda, que é decisiva para o governo Lula. O OP nacional pode ser um bom incentivador para os OP locais, principalmente quando envolver repasse de recursos federais que precisam de controle social. Nossa proposta de OP nacional prevê a formação desses comitês locais da cidadania, mas é preciso avançar nessa ideia com experimentos nesse sentido, sem antecipar formatos iguais diante da grande diversidade local do país.

Por fim, há o desafio institucional interfederativo, que diz respeito às relações dos recursos federais discricionários com os estados e municípios. Em alguns casos, poderá haver confluência e boa negociação, mas em outros não. Será preciso lidar bem com esta diversidade política do federalismo brasileiro.

6. E qual a contribuição do INCT Observatório das Metrópoles nesse processo?

Estamos atuando em nível nacional por meio da Rede Brasileira de OP, onde trabalhamos desde o ano passado na elaboração de uma proposta de OP nacional, a ser discutida com o governo Lula e o maior número possível de atores da sociedade civil este ano. Participar é, também, contribuir com propostas, sem esperar passivamente pela iniciativa dos governos.

Ainda estamos desenvolvendo um projeto em nossa rede do INCT que visa contribuir para recolocar os OPs na agenda da gestão das cidades. Os núcleos regionais deverão realizar um estudo sobre as condições locais (administrativas, fiscais, territoriais, sociais e políticas) para a implementação do OP ou fortalecimento dos casos já existentes. Será uma contribuição construída em conjunto com atores sociais e políticos interessados em pautar o OP na localidade, pensando, inclusive, na oportunidade aberta pelas eleições locais em 2024. Os OP, se bem estruturados e com empoderamento social, podem cumprir um bom papel que alia aprofundamento da democracia, cidadania ativa e justiça urbana.

O projeto do INCT está dando origem ao Observatório do Orçamento Participativo no Brasil (ObservaOP), que contará com um site próprio já em desenvolvimento, visando suprir o déficit de informação, apoio e divulgação dos OP no país. É paradoxal o Brasil ter criado os OP e não ter um espaço desses. Ao mesmo tempo, vamos continuar atuando para fortalecer a Rede Brasileira de OP, de forma que não dependa somente dos governos municipais.

7. Como você avalia as possibilidades de retomada da agenda dos OP na gestão democrática das cidades, uma bandeira histórica da luta pela reforma urbana no país?

É muito importante, diria estratégico, na disputa sobre os modelos de cidades que queremos, recolocar os OP como método de gestão urbana. Os OP não são panaceia e os modelos são muito variados. Muitos estudos no país e no mundo demonstram que eles têm potencial democratizante e redistributivo, contribuindo, assim, para a construção de cidades mais justas e equilibradas, desde que sejam realmente processos participativos.

O Brasil está vivendo um processo de urbanização ultraliberal, que vem provocando enorme desagregação social, segregação territorial e privatização da ocupação e uso dos espaços públicos. As cidades, em especial as metrópoles e regiões metropolitanas, estão espelhando as contradições do capitalismo predador e excludente que estamos vivendo. Então, é preciso adotar práticas de gestão que sejam inclusivas materialmente e simbolicamente, a fim de dar um sentido minimamente civilizatório ao país. Os OP podem contribuir com isso, juntamente com outras práticas democráticas no planeamento urbano e nas políticas públicas setoriais em favor da universalização do bem-estar sócio-urbano, conforme previsto no Estatuto das Cidades, de 2001.

Clique aqui para acessar a proposta de OP Nacional.