Mônica Carvalho¹
A recente divulgação do aumento do endividamento dos municípios brasileiros e a crescente dependência de emendas parlamentares recolocaram no centro do debate a gestão fiscal dos governos locais, quase sempre tratada com uma questão puramente técnica. Quando prefeitos afirmam que “não há recursos”, o que está em jogo não é apenas sua capacidade estatal. Está em jogo o próprio desenho do federalismo fiscal brasileiro. É neste contexto que a política urbana — muitas vezes apresentada exclusivamente como questão de planejamento ou ordenamento territorial — passa a operar também como estratégia fiscal.
Desde os anos 1980, quando a crise das cidades industriais redefiniu o papel dos governos locais no mundo ocidental, já se sabia que restrições fiscais alteram prioridades urbanas. A desindustrialização e a perda de arrecadação levaram municípios nos Estados Unidos e na Europa a buscar novas formas de recomposição econômica, frequentemente por meio de parcerias com o setor privado.
Foi nesse contexto que surgiram formulações como a “máquina do crescimento”, de Harvey Molotch, o “empreendedorismo urbano”, de David Harvey, os “regimes urbanos”, de Clarence Stone, e a noção de “cidade global”, de Saskia Sassen. Apesar das diferenças, essas abordagens partiam de um diagnóstico comum: quando a base fiscal se fragiliza, a cidade reorganiza sua relação com o capital.
A experiência brasileira tem especificidades próprias, mas não está dissociada desse movimento. A Região Metropolitana de São Paulo vive, desde os anos 1990, um processo de desindustrialização e reestruturação produtiva que alterou sua base econômica. A indústria de transformação perdeu peso relativo, enquanto atividades vinculadas à circulação — logística, armazenagem, comércio eletrônico — ganharam centralidade. A metrópole deixou de ser apenas espaço de produção para afirmar-se como nó estratégico da circulação, integrando fluxos nacionais e globais de mercadorias.
A Constituição de 1988, por sua vez, elevou os municípios à condição de entes federados, garantindo-lhes receitas próprias, como o IPTU, o ISS e o ITBI, além de atribuir-lhes responsabilidade pela política urbana.
A descentralização foi celebrada como avanço democrático. Fortalecer o poder local significava aproximar decisões do cidadão e ampliar a capacidade de resposta às demandas sociais. A ampliação das competências municipais foi parte do processo de redemocratização e da tentativa de construir um federalismo mais equilibrado.
Mas a autonomia municipal sempre operou sob condicionantes estruturais. A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000, estabeleceu limites ao endividamento e consolidou regras rígidas de controle das finanças públicas. Além disso, como demonstra Marta Arretche, as principais políticas sociais permanecem estruturadas a partir de desenho federal. Saúde, educação e assistência são executadas localmente, mas seus parâmetros, metas e parte significativa dos recursos são definidos em escala nacional. A descentralização é, em grande medida, descentralização da execução.
Nos campos centrais do gasto social, portanto, a margem de decisão municipal é estreita. Já no terreno da política urbana, o quadro é distinto. Planejamento territorial, zoneamento, definição de áreas de expansão, instrumentos de regulação fundiária e política tributária imobiliária são competências para as quais o município dispõe de maior discricionariedade. Essa assimetria não é trivial. Ela organiza prioridades.
É nesse ponto que se torna visível o mecanismo de indução do federalismo fiscal brasileiro. Não se trata de escolhas isoladas nem de decisões meramente conjunturais. Trata-se de um arranjo institucional que condiciona possibilidades. Se as políticas sociais seguem parâmetros federais e o endividamento é estritamente regulado, a política urbana permanece como um dos poucos instrumentos sobre os quais o município detém margem decisória mais ampla. É ali que se concentram estratégias de recomposição fiscal, atração de investimentos e reorganização do território.
A expansão da economia logística ajuda a iluminar esse movimento. A intensificação da circulação de mercadorias, impulsionada pela globalização e pelo comércio eletrônico, exige grandes áreas de armazenagem, infraestrutura viária eficiente e proximidade com centros consumidores. A terra urbana assume nova função econômica. Deixa de ser apenas suporte da produção industrial e passa a operar como infraestrutura da circulação. O território converte-se em condição material dos fluxos de capital.
Na Região Metropolitana de São Paulo, a instalação de centros de distribuição do Mercado Livre, em 2018, e da Amazon, em 2019, simboliza esse deslocamento estrutural. A presença dessas empresas integra o território local às cadeias globais de circulação de mercadorias e reforça sua inserção na economia digital. Não se trata apenas de novos galpões, mas de uma redefinição da função econômica do solo urbano.
Foto: Mercado Livre (Divulgação).
Esse processo é acompanhado por alterações legislativas, flexibilizações de uso do solo e concessões fiscais. Isenções de IPTU voltadas a empreendimentos logísticos tornam-se instrumento recorrente de política de desenvolvimento. Operações urbanas e revisões de plano diretor ampliam áreas destinadas à expansão econômica e reorganizam parâmetros construtivos. O território passa a ser planejado também a partir da lógica da competitividade intermunicipal.
O IPTU ocupa posição singular nesse arranjo. É o único instrumento urbano que combina função fiscal e função urbanística. Previsto no Estatuto da Cidade, pode ser aplicado de forma progressiva para desestimular a retenção especulativa da terra e assegurar o cumprimento da função social da propriedade. Ao mesmo tempo, constitui fonte relevante de receita própria municipal, menos dependente de transferências.
Quando sucessivas isenções são concedidas como política de atração de investimentos, o sentido do instrumento se desloca. O tributo que poderia fortalecer a regulação fundiária e ampliar a capacidade arrecadatória passa a funcionar como mecanismo de incentivo à valorização imobiliária associada à expansão logística. A política tributária deixa de operar prioritariamente como instrumento de justiça urbana e converte-se em ferramenta de inserção competitiva na economia regional.
A questão central não é moral, mas estrutural. Ao buscar recompor receitas e garantir capacidade de investimento, municípios respondem a incentivos produzidos pelo próprio arranjo federativo. A política urbana transforma-se, assim, em arena privilegiada de ação fiscal. O território torna-se meio de produção de receitas, ainda que de forma indireta, por meio da valorização fundiária, da ampliação da base tributária futura ou da dinamização econômica.
Esse movimento produz efeitos duradouros. A terra urbana passa a ser tratada como ativo estratégico, capaz de atrair capital e gerar circulação de riqueza. A circulação de mercadorias — frequentemente percebida como dimensão abstrata da economia global — depende de bases territoriais concretas. Galpões, rodovias, centros de distribuição e infraestruturas logísticas ancoram fisicamente fluxos que parecem imateriais. A economia digital repousa sobre extensões muito materiais de solo urbano, cuja regulação é decisão política.
O resultado é uma reconfiguração silenciosa da política urbana. O território deixa de ser pensado prioritariamente como espaço de moradia, convivência e direitos e passa a ser concebido também como ativo competitivo. A disputa por investimentos redefine prioridades de planejamento, altera parâmetros urbanísticos e reorganiza o uso do solo. O planejamento territorial passa a dialogar, de forma cada vez mais direta, com as exigências da circulação global.
Compreender esse processo é fundamental para o debate público. Não se trata de opor desenvolvimento econômico a planejamento urbano, nem de desconsiderar a importância da atividade logística para a geração de empregos e receitas. Trata-se de reconhecer que as escolhas territoriais são moldadas por um desenho institucional que produz incentivos específicos. O que aparece como decisão técnica pode expressar uma lógica estrutural de financiamento municipal.
Se o federalismo fiscal brasileiro induz municípios a mobilizar a política urbana como estratégia de sobrevivência financeira, a discussão sobre autonomia local precisa ir além da forma jurídica da federação. Ela exige enfrentar a relação entre circulação global, uso da terra e finanças públicas. Porque, no fim, a cidade não apenas abriga a economia. Ela participa ativamente de sua reprodução — e é nesse entrelaçamento entre território e finanças que se decide, em grande medida, o futuro urbano.
¹ Mônica Carvalho é socióloga, professora do Programa de Pós-Graduação em Sociologia Política da PUC-SP e pesquisadora do INCT Observatório das Metrópoles Núcleo São Paulo.
Artigo publicado originalmente no Brasil de Fato, no dia 03 de março de 2026.
